Проекты реформ государственного управления М.М. Сперанского

Сперанский выдвинул принципиальную и четкую программу реформ в политической, социально-экономической и культурной области. Главное его внимание было обращено на преобразование государственного устройства страны, его проекты в этой области шли дальше пожеланий императора и предполагали превращение России в сословно-представительную монархию с ограниченной верховной властью. Предлагаемая Сперанским программа преобразований не ставила целью ввести в систему государственного управления новые учреждения, ее задача состояла в реформировании уже существующих государственных установлений, прежде всего Сената. Главным новшеством в главном "проекте" Сперанского было учреждение Государственного совета, в котором (не в особе императора) "все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются". Он, как замечает, должен быть устроен из аристократии «наподобие английской» и объединять деятельность всех трех ветвей власти Никакой закон не мог вступить в действие без одобрения Государственного совета и Государственной думы (лишь потом он утверждался императором). Все министерства должны быть "ответственны перед законодательным сословием" -  Государственной думой. «Порядок законодательный слагается из трех начал: из предложения закона, уважения его и утверждения. Нет, кажется, сомнения, что предложение закона должно предоставить исключительно правительству, хотя уважение закона собственно принадлежит законодательному сословию, нельзя, однако же, исключить из оного министров». Теперь Сперанский отделяет законы от других постановлений не по времени действия, а по значению регулируемых отношений: предмет законодательной власти должны составлять «те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою», т.е. законы, а исполнительной - «те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения первых», т.е. уставы и учреждения[24].

Все эти учреждения должны были носить выборный характер. Сперанский предлагает привлечь народонаселение (лично свободное, включая государственных крестьян, при наличии имущественного ценза) к прямому участию в законодательной, исполнительной и судебной власти на основе системы четырехступенчатых выборов. Выделение органов законодательной власти не было совсем незнакомо России. Своего рода двухпалатный парламент сложился в России еще в начале ХVI века, когда царь для решения важнейших вопросов созывал Земские Соборы. Однако при решении неотложных проблем использовалась Боярская Дума, состоявшая из выборных представителей высшей аристократии. Вскоре после событий Смуты начала ХVII века Боярская Дума была фактически ликвидирована, поскольку царям, стремившимся к абсолютной власти, явно мешал орган, ее ограничивавший. Сенат появился в России в 1711 году вместо Боярской Думы. Первоначально в его функции входили разработка нового законодательства и надзор за финансами и деятельностью местных администраций. В начале ХIХ века, во время реформ Александра I, Сенат потерял свои законодательные права - они перешли к открытому 1 января 1810 года Государственному Совету, который по замыслу его основателя Михаила Сперанского должен был стать верхней палатой российского парламента. Однако планам реформатора не суждено было сбыться: Государственная Дума так и не была созвана, а Государственный совет стал не законодательным, а законосовещательным органом[25].

Судебная система также, по мнению Сперанского, нуждалась в реформировании (выборность судей, участие присяжных заседателей, иерархия судов разных инстанций). Во «Введении» он определяет Сенат как «верховное судилище для всей империи. Он имеет четыре департамента: два гражданских и два уголовных, по равному числу в обеих столицах. Он составляется из определенного числа членов. Места их, по смерти или увольнении, замещаются утверждением державной власти лицами, избранными в губернских думах и внесенными в государственный избирательный список». По проекту Сперанского Сенат нужно было преобразовать в два особых учреждения, из которых одно, названное Сенатом правительствующим и сосредоточивавшее в себе правительственные дела, должно было состоять из министров с их товарищами и начальниками особых (главных) частей управления, это прежний комитет министров; другое, под названием Сената судебного распадалось на четыре местных отделения. Особенностью этого судебного Сената была двойственность его состава: одни члены его назначались от короны, другие выбирались дворянством. В этом особенно блеснула искра тех идей, на которых построен был общий преобразовательный план Сперанского. Проект вызвал резкие возражения в Государственном совете; но, несмотря на, то, что при подаче голосов большая часть членов Совета высказалась за проект и государь утвердил мнение большинства, различные препятствия, внешние и внутренние, помешали осуществлению новой реформы[26].

Таким образом, проекты Сперанского в сфере государственного управления претворялись в жизнь не полностью, и большинство из его преобразований осталось на бумаге. Причины этому носят как субъективный, так и объективный характер. Конечно, на осуществление (и неосуществление) этих реформ повлияла и личность Александра I, не отличавшегося последовательностью и решительностью, и пристальное внимание противников Сперанского, и в еще большей степени личность самого Сперанского. В.О.Ключевский так объясняет последнее обстоятельство: «Это был один из тех сильных, но заработавшихся умов, которые, без устали все анализируя и абстрагируя, кончают тем, что перестают понимать конкретное. Приступив к составлению общего плана государственных реформ, он взглянул на наше отечество как на большую грифельную доску, на которой можно чертить какие угодно математически правильные государственные построения. Он и начертил такой план, отличающийся удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал. Но, когда пришлось осуществлять этот план, ни государь, ни министр никак не могли подогнать его к уровню действительных потребностей и наличных средств России»[27]. Что же до отношения общества к реформам Сперанского, то чаще всего такое отношение просто не могло сформироваться, поскольку все проекты разрабатывались в тайне, и единственным их читателем часто был император. Поэтому трудно было рассчитывать на общественный резонанс в случае их неприятия. К тому же, чем больший диапазон приобретала государственная деятельность Сперанского, тем больше приобретал он противников, затронутых теми или иными его нововведениями – а сторонников у него было мало, учитывая, что он не примыкал ни к какой политической группировке. Кроме того, предложения и сами идеи Сперанского, хотя и предполагали опорой государственного строя дворянство, но по своей сути носили буржуазно-либеральный характер. А буржуазия в России была слишком слаба и немногочисленна, чтобы поддержать их.

Преобразования Сперанского, если бы они были реализованы, способствовали бы ускоренному развитию России по капиталистическому пути. Но реформатор не был идеологом буржуазии. Его идеал «истинной монархии» совмещал монархическую власть, господствующее положение дворянства и либеральные принципы, что являлось утопией. Дворянство в подавляющем большинстве было недовольно предполагаемой в проектах постепенной отменой крепостного права и выборностью государственных органов всех сословий, а не только своего - привилегированного.  В обществе, за многие столетия привыкшем к централизованной самодержавной власти с ее идеологией, только немногие могли оценить идеи европейского конституционализма. Это устройство просуществовало в общих чертах до 1917 года, а сегодняшняя схема организации государственной власти в России напоминает схему Сперанского еще больше – налицо и три ветви власти, и разделение органов каждой из ветвей по уровню  -  федеральные и субъектов федерации, а также органы местного самоуправления, да и Государственный Совет с Государственной Думой напоминают две палаты парламента[28].

Итак, под влиянием протестов консервативного дворянства и бюрократических верхов Александр не решился провести реформы в трактовке Сперанского, в страну не были внесены конституционные начала. Император убедился, что для задуманных перемен в стране не было еще необходимых общественно-политических и социально-экономических условий, да и сам не хотел поступаться частью своей власти.

РАЗДЕЛ III.               РЕФОРМЫ, ПРОВЕДЕННЫЕ М.М. СПЕРАНСКИМ

Сперанский предлагал начать задуманные реформы с преобразования Государственного совета. В 1810 г. Негласный Совет (действовал с 1801 по 1810) был упразднен, и 1 января 1810 г. высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет. Это учреждение в основах своих действует и в наши дни. Значение его в системе управления выражено в манифесте 1 января определением, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». Это значит, что государственный совет обсуждает все подробности государственного устройства, насколько они требуют новых законов, и свои соображения представляет на усмотрение верховной власти.

Государственный совет не законодательная власть, а только орудие, и притом единственное, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения возносит на усмотрение верховной власти. Таким образом, устанавливается твердый порядок законодательства. В этом смысле и определяет значение Совета Сперанский в ответе государю о деятельности учреждения за 1810 г., говоря, что Совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия»[29].

Значение Совета, законодательное, объединительное, и руководство всеми частями управления, выражается не в надзоре за подробностями управления и исполнением законов, что есть дело Сената, а в соображении общих условий, обеспечивающих правильное исполнение законов; потому Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их успешному действию, распределение государственных доходов и расходов, рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями. Все эти особенности делают организацию Государственного совета довольно своеобразным явлением в государственном праве. Такому значению Совета соответствует и данное ему устройство. В Совете председательствует сам государь, назначающий и 35 членов Совета. Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов – законодательного, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономии[30].

Для ведения делопроизводства Совета при нем учреждена государственная канцелярия с особым отделением для каждого департамента. Дела каждого отдельного управления статс-секретарь докладывает в своем департаменте, а всей канцелярией руководит государственный секретарь, докладывающий дела в общем собрании и представляющий журнал Совета на высочайшее усмотрение. Государственным секретарем был назначен Сперанский, главный организатор учреждения, что при новости дела дало ему значение руководителя всего Совета. Государственный совет утверждался для того, чтобы «власти законодательной, дотоле рассеянной, дать первое очертание правильности, постоянства и единообразия.

С 1811 г. начал действовать важный законодательный акт, определяющий основные принципы организационного устройства министров и порядок их деятельности – «Общее учреждение министерств». Принятие этого документа завершило министерскую реформу 1802 г. Сперанский находил двойной недостаток в этих министерствах: отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. Они были преобразованы двумя актами – манифестом 12 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и «Общим утверждением министерств» 25 июня 1811 г[31].

По новому распорядку упразднялось одно из восьми прежних министерств, именно коммерции, дела которого распределялись между министерствами финансов и внутренних дел; зато из ведения последнего выделены были дела о внутренней безопасности, для которых образовалось особое министерство полиции. Кроме того, учреждено было несколько особых ведомств под названием «главных управлений» со значением отдельных министерств: «главное управление ревизии государственных счетов» (или государственный контроль), «главное управление духовных дел иностранных исповеданий» и, в 1809 г. «главное управление путей сообщения»[32].

Таким образом, отдельных центральных ведомств, между которыми распределены дела в порядке исполнительном, т.е. административном, явилось одиннадцать вместо прежних восьми. В «Общих учреждениях» определены были состав и делопроизводство министерств, пределы власти министерств, их ответственность и другие подробности министерского управления. Оба акта, которыми преобразованы были министерства и особые главные управления, по стройности плана, логической последовательности его развития, по своеобразности и точности изложения до сих пор признаются образцовыми произведениями нашего законодательства, которыми не без основания гордился сам автор, и административный порядок, им установленный, даже в подробностях доныне продолжает действовать.

Проведенная реформа установила принцип прямой ответственности министра перед императором. Была преобразована внутренняя сторона министерств. Министерства действовали как строго исполнительные учреждения. Предположено было преобразовать и Сенат. Проект преобразования приготовлен был к началу 1811 г. и в июне внесен в Государственный совет[33].

Представляя проект в Государственный совет, Сперанский предпослал ему обширное введение, в котором обстоятельно доказывал, что сенат не может быть «законодательным сословием». Введение красноречиво доказывает, что, по мнению автора реформы, законодательным, высшим политическим учреждением должна быть Государственная Дума, а не Сенат. Реформой Сената Сперанский хотел подготовить путь для Думы.

Этот проект был основан на строгом разделении дел административных и судебных, которые смешивались в прежнем устройстве Сената. Согласно с этим Сенат было предположено преобразовать в два особых учреждения, из которых одно, названное Сенатом правительствующем и сосредоточивавшее в себе правительственные дела, должно было состоять из министров с их товарищами и начальниками особых (главных) частей управления, это прежний комитет министров; другое под названием Сената судебного распалось на четыре местных отделения, которые размещены по четырем главным судебным округам империи: в Петербурге, Москве, Киеве и Казани.

В компетенцию Правительствующего Сената, как предполагалось, должны входить три категории дел:

1)                 не подлежащие ни одному из министров (обнародование законов);

2)                 дела в соответствии с законодательством принадлежащие только Сенату (заключение договоров и размещение подрядов на «важные» суммы, назначенные на ответственные должности;

3)                 дела, которые должны докладываться императору.

Этот проект вызвал резкие возражения в Государственном совете; сильнее всего нападали на право выборов, дворянством членов Сената, видя в этом ограничение самодержавной власти. Несмотря на то, что при подаче голосов большая часть членов Совета, высказалась за проект и государь утвердил мнение большинства, но различные препятствия, внешние и внутренние, помешали осуществлению новой реформы, и сам Сперанский советовал ее отсрочить. Благодаря этому Сенат сохранил прежнее смешение ведомств, внося некоторую нестройность в общий склад центрального управления[34].