Попытки реформ высшего и центрального управления в начале XIX в.

     В сочиненной по заказу великой княгини  Елены Павловны «Записке о древней и новой России» Н.М. Карамзин воскресил идею священного характера самодержавной власти, стремился фактами истории убедить в том, что самодержавие есть коренное начало современного русского государственного порядка, ; «палладиум России», государь же есть «живой закон», «единственный законодатель, единственный источник власти». Необходимо и благодетельно сохранить неравенство сословий, крепостничество, незыблемость коренных основ строя, заимствовать отдельные полезные стороны опыта других стран, но сохранить устоявшиеся в России политические, управленческие структуры, «основания Российской монархии, законодательство, губернаторство, органы полиции, назначить в органы управления достойных монаршего доверия людей благородного дворянского сословия.

     «Записка» стала основой российского политического консерватизма, она направлена против реформаторских планов и действий М.М. Сперанского. Формула Н.М. Карамзина «самодержавие, православие, отечество» превратилась в подновленную С.С. Уваровым триаду «православие, самодержавие, народность», ставшую сердцевиной теории «официальной народности». Она воплотила государственную идеологию монархического управления, своеобразное понимание единства монарха и верноподданных, традиционной православной нравственности и оказалась приемлемой для господствующих дворянских верхов, духовенства, части интеллигенции и других социальных слоев, но не была принята представителями российского дворянства, настроенного в духе радикально-модернизаторских идей.

2.3 Радикально-модернизаторское  направление преобразований

     Идеи  этого направления проявились в  общественном движении и проектах декабризма. Прогрессивно мыслящие дворяне прошли через модные тогда масонские ложи, тайные организации и общества, учитывали печальную судьбу отвергнутых проектов реформ, отказ Александра I от реформ, переход его к контрперестроечным мерам. Они объединяли силы верных и истинных сынов Отечества в интересах демократизации и гуманизации России, отрицали насаждаемые императорами немецкого происхождения прусские принципы управления, которые противоречили традиционным нормам жизни россиян. Основная масса общественных проектов объективно исходила из оппозиционного лагеря, т.к. осознание необходимости внесения изменений в управление страной зачастую вступало в противоречие с официальной доктриной. Эти проекты всегда исходили из необходимости укрупнения регионов в государстве, и, как правило, – из его федерализации.

     Одним из первых известных проектов, происходящих от общественности, можно назвать  декабристский проект, наиболее полно  и последовательно воплощенный  в «Конституции» Н. Муравьева.

     Устав Российской империи (Конституция) Н.М. Муравьева содержал развернутую  программу замены самодержавного управления демократическим, основанным на конституции, гражданском представительстве во всех звеньях системы, единстве и функциональном разделении законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и управления, принципах гуманизма, равенства граждан перед законом.

     Для ее реализации требовалось: отменить крепостное состояние (рабство); предоставить крестьянам землю в общественное владение, признать ее их собственностью, сохранить помещичье  землевладение, объявить право собственности священным и неприкосновенным; уничтожить разделение людей на благородных и простолюдинов («противно вере, по которой все просто люди»), на 14 классов (рангов), на «заимствованные у немцев гражданские чины», гильдии, цехи; заменить различные названия и сословия единым названием «гражданин»; закрепить конституционно положения, согласно которым «источник верховной власти есть народ», «гражданство есть право участвовать в общественном управлении» как непосредственно, будучи избранным в органы власти и управления, так и посредственно, т.е. через избранных чиновников; ликвидировать самодержавное управление, ибо «опыт народов и всех времен доказал, что власть самодержавная равно гибельна для правителей и для обществ, что она не согласна ни с правилами святой веры нашей, ни с началами здравого рассудка», исходить из принципа: «Русский народ, свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства»; ввести свободу слова, печати, промысла, объединить граждан во всякого рода общества и товарищества без испрашивания у кого-либо на то позволения и утверждения, изменить государственное устройство, административно-территориальное деление, превратить страну в федеративное союзное государство, образовать 13 держав, 2 области, 569 уездов (поветов), состоящих из волостей, в каждой из которых от 500 до 1500 жителей мужского пола.

     Государственное управление намечалось построить в  соответствии с федеративным или  союзным правлением, которое бы «согласило величие народа и свободу граждан». Во всех административно-территориальных единицах избирать органы законодательной и исполнительной власти. Для функционирования же судебных органов с присяжными образовать судебные округа на базе существовавших губерний.

     Законодательная вертикаль снизу доверху: волостной сход, уездное собрание граждан и уполномоченных от общественных земельных владельцев, правительствующее собрание державы в составе: а) палаты выборных и б) державной думы и, наконец, облеченное всей законодательной властью Народное вече федерации из: а) Верховной думы и б) палаты народных представителей.

     Исполнительная  вертикаль снизу доверху: волостное  управление во главе с волостным  старшиной, уездное управление, возглавляемое  тысяцким, правительство державы  в составе правителя, его наместника и советников, правительство верховное во главе с императором и в составе глав приказов.

     Представительную, законодательную вертикаль венчает  на высшем государственном уровне народное вече, 492 члена обеих палат которого («достойных мужей») представляли весь избравший их народ. 450 членов палаты народных представителей избирались каждые два года гражданами на уездных собраниях по одному представителю от 50000 обывателей мужского пола, 42 члена Верховной думы избирались на совместных заседаниях державных дум и палат выборных по три гражданина от державы, два — от Московской и один — от Донской областей. Каждые два года переизбирается 1/3 Верховной думы.

     Народное  вече наделялось широкими законодательными полномочиями по всем вопросам внутренней и внешней политики, избирало правителей держав, назначало верховного блюстителя законов, верховных судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр, судило министров, других высших сановников по обвинению, представленному верховным блюстителем законов.

     Во  время ежегодных съездов народного  вече обе палаты проводят публичные  и закрытые заседания, материалы  которых публикуются, обсуждают  проекты законов в трех чтениях, принимают решения поименным  голосованием. Каждый проект рассматривается в обеих палатах, после одобрения императором получает силу закона. Не подписанный императором проект обсуждается с его замечаниями вторично обеими палатами и становится законом при голосовании за него 2 / 3 членов палат, что является конституционным условием преодоления вето. Отвергнутый одной из палат проект представляется вновь лишь на следующий съезд народного вече.

     Категорически запрещалось совмещение административных должностей и членства палат народного  вече.

     Предусмотренный конституцией наследственный император не являлся верховным правителем, главой государства, был главой лишь исполнительной власти, предназначенной для повседневного, непосредственного управления государством на основе конституционного устава и законов народного вече. Ему отводился статус верховного чиновника правительства, дающего присягу на съезде народного вече: «Я клянусь торжественно, что буду верно исполнять обязанности императора Российского и употреблю все мои силы на сохранение и защиту сего конституционного Устава России» (ст. 101, п.23).

     В уставе обозначены подробно его права, преимущества и ограничения. Вместе с Верховной думой народного  вече он заключает мирные договоры с другими государствами, назначает  верховных блюстителя законов, судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, глав (министров) приказов и других чиновников. Он назначает послов, представляет страну во всех отношениях с иностранными державами. По уставу он обязан представлять каждому ежегодному съезду народного вече на его рассмотрение сведения о состоянии России, необходимые меры по его улучшению, укреплению; наблюдать за строгим исполнением законов. Имеет право созывать обе палаты народного вече.

     Пределы полномочий главы российского правительства  ограничены конституционно. Он не мог в своих трактатах нарушать права и состояния граждан, напасть на другие земли, уступить принадлежащие России участки земли. Запрещалось ему употреблять войска для подавления возмущений внутри России, выезжать за границу.

     Правительство, возглавляемое императором или временным правителем, состояло из глав (министров) приказов, их помощников (наместников), других должностных чиновников. Имея широкие полномочия в своих сферах управления, они должны были подавать предложения народному вече, исполнять строго законы, отвечать персонально за состояние отрасли, не допускать расхищения общественных средств, и могли быть лишены должности народным вечем вследствие неспособности управлять, совершенных преступлений, расхищения казны, измены. Более того, отвечая за каждое свое действие, чиновник «не может оправдаться полученным приказанием, ибо... слепое повиновение не может быть допущено и всякий исполнитель противозаконного веления будет наказан так, как и подписавший веление» (ст. 114).

     Демократическим путем формировалось правительство — исполнительный орган державы. Законодательное собрание составляло список альтернативных кандидатов на должность правителя. Совместное заседание обеих палат федерального народного вече избирало из этого списка на альтернативной основе правителя державы каждые три года, утверждаемого императором. Законодательное правительствующее собрание державы избирало на три года (баллотировка) наместника, 5—9 советников, дьяка, казначея, собирателя пошлин в состав правительства державы.

     В проекте Н.М. Муравьева придано  государственное значение строгому соблюдению принципов выборности, сменяемости, подконтрольности и ответственности  должностных лиц управления, предусмотрено  наказание (кара) по суду за нарушение  порядка выборов с целью влияния на избрание подкупом, насилием.

     Сильной стороной проекта Н.М. Муравьева  было внимание к местным особенностям: Россия превращалась в федерацию, разделенную  на 13 держав (Ботническую, Волховскую, Заволжскую, Балтийскую, Западную, Днепровскую, Украинскую, Черноморскую, Низовскую, Камскую, Кавказскую, Обийскую и Ленскую) и 2 области (Донскую и Славянскую) во главе с Санкт-Петербургом, Новгородом, Ярославлем, Вильно, Смоленском, Киевом, Харьковом, Одессой, Москвой, Саратовом, Казанью, Тифлисом, Тобольском, Иркутском, Новочеркасском и Нижним Новгородом. Законодательный орган (Народное вече) при этом подразделялся на две палаты: верхнюю – Верховную думу, и нижнюю – Палату народных представителей, причем Верховная дума мыслилась как совокупность представителей Державных дум, т.е. территорий¹⁵.

     Федералистской  концепции Н. Муравьева противостоял унитаристский проект П. Пестеля, заявленный в его «Русской правде». По тем  же самым основаниям, по которым  Н. Муравьев защищал принципы федерализма (обширность территории государства, многоплеменной его состав), П. Пестель доказывал пагубность применения федерализма и преимущества централизованного государства. В проекте П. Пестеля губернии оставались в практически неизменном составе, но преобразовывались в округа, и при этом они объединялись в 10 областей (Чудская, Северная, Холмская, Вершинная, Славянская, Уральская, Черноморская, Украинская, Кавказская, Сибирская), по 5 округов в каждой, а 3 округа представляли собой самостоятельные единицы – Донской, Аральский и столичный. «Часть Польши, входившей в состав России, П.И. Пестель в этой системе не рассматривал, т.к. считал, что она должна воссоединиться с другими частями, захваченными Германией и Австрией, и получить политическую независимость».

     Свой  незаконченный конституционный проект П.И. Пестель назвал в память древнерусского свода «Русская правда, или заповедная грамота великого народа российского, служащая заветом для усовершенствования государственного устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного Верховного правления». Она содержала программу постепенной замены личного управления «самодержавного тирана» демократической, республиканской системой управления, построенной на принципах народного представительства снизу доверху, базирующейся на конституции, единой и прочной законной основе.

     Управление  во всех единицах строиться должно по единому образу: «Полезно для блага и величия государства, чтобы во всем его пространстве одни и те же законы, один и тот же образ управления существовали». Этим обеспечивались, как полагал П.И. Пестель, политическая цельность государства, высшая степень его крепости и могущества.