Попытки реформ высшего и центрального управления в начале XIX в.

     Сперанскому как либералу импонировало второе политическое устройство, на котором он делал  больший акцент, одновременно полагая, что при благоприятных условиях можно в самом деле ограничить, умерить самодержавную власть, постепенно приблизиться к идеалу «истинного правления», правлению дворянско-буржуазной монархии.

     Чувствуя  дух времени, Сперанский с помощью  реформ пытался подготовить российское общество к политической модернизации, соответствующей социально-экономическому и политическому уровню развитых европейских стран, в связи с наметившейся тенденцией России встать вровень с Европой. Тем самым разрешается главное, по его мнению, противоречие— противоречие между феодальными формами политического самодержавного управления и быстро развивающимися буржуазными отношениями, требующими свободы проявления разума и воли. «Какое, впрочем, противоречие, - писал он, - желать наук, коммерции и промышленности и не допускать самых естественных их последствий; желать, чтобы разум был свободен, а воля в цепях; чтобы страсти двигались и изменялись, а предметы их желания, свободы оставались в одном положении; чтобы народ обогащался и не пользовался бы лучшими плодами своего обогащения - свободою»⁸.

     Сперанский  был уверен, что логика движения общественного духа, развитие науки, промышленности, просвещения, коммерческой деятельности неизбежно приведут к  правовому государству и подлинной  свободе, где бы народ, являясь сувереном  власти, заставил бы работать законы, систему государственного правления на свою пользу. «Нет в истории примера, - писал он, - чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться. (...) Сколько бедствий, сколько крови можно было бы сберечь, если бы правители держав точнее наблюдали бы движение общественного духа, сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли к правлению, но правление к состоянию народов⁹. В этих словах, как и во многих других его высказываниях, выражен прямой совет монарху - сделать первые шаги к истинному правлению, к истинной монархии, основанной на «неизменном законе».

     План  государственных преобразований Сперанского  предполагал: уравнение русских  сословий перед законом, т. е. предоставление в перспективе всем политической свободы (избирательное право, участие подданных в законодательном и исполнительном органе власти, правовое закрепление прав и обязанностей сословий); освобождение крестьян без земли, с правом ее приобретения, ибо «крепостничество не совместимо с цивилизованной государственностью» (реформатор предлагал раскрепощение осуществить в два этапа: путем ограничения крестьянской повинности, замены подушной подати поземельной, личного освобождения крестьян от помещиков и путем «возвращения древнего права перехода»); создание трех высших учреждений: законодательного, состоящего из выборного народного представительства от всех сословий, объединенного двухпалатной Государственной думой, которое «не могло бы совершить своих полномочий без державной власти, но чтобы мнение его было свободно и выражало мнение народное»¹⁰, а также исполнительного министерства, власть которого была бы поставлена в ответственность от власти законодательной, и судебного, с высшим судебным органом— Сенатом.

     Новое политическое устройство Сперанского предусматривало также организацию местной власти путем избрания на многостепенной основе ее представительных органов: губернских, уездных, волостных. По плану Сперанского устройство центрального управления связано с изданием указов «О придворных званиях» от 3 апреля 1809 г. и «О экзаменах на чин» от 6 августа 1809 г., устанавливающих порядок производства в гражданские чины. Указы запрещали производить в чины служащих, не прошедших университетского курса по установленной программе, приложенной к указу. Они выражали требования к должностным лицам государственного аппарата иметь специальную подготовку. Соискатели на чин, по мнению Сперанского, должны обладать твердым и обстоятельным образованием и быть воспитанными в национальном духе. При выдвижении на высшие должности «учитываются не выслуга лет, а действительные заслуги и отличные познания»¹¹.

     В 1810 г. Сперанский назначается императором  Государственным секретарем созданного им Государственного совета. По замыслу  реформатора. Государственный совет распространяет новые законы по всем отраслям управления, объединяя их деятельность, «сообщая им одинаковое направление». В нем, поясняет Сперанский во «Введении к уложению государственных законов», «все действия части законодательной, судебной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти и от нее изливаются»¹². Государственный совет состоит частично из лиц, назначенных императором, а частично избранных по избирательному праву. Он заседает под председательством монарха и обладает правом законодательной инициативы, но законы утверждаются исключительно Государственной думой. В случае противопоставления закона, принятого Думой, воле императора, он становится недействительным.

     Сперанский  впервые вводит различие между законами и нормативными актами, уставами, в которых определена деятельность административных органов. Он поставил вопрос о строгом разделении дел административных и судебных, которые смешивались в прежнем устройстве Сената. В законодательных актах он различает два элемента: законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу законов. Согласно его концепции, авторитет принадлежит верховной власти, а выработка норм есть дело Сената.

     В 1811 г. Сперанский вносит в Государственный  совет проект преобразования Сената в два особых учреждения: Сенат  правительственный, где сосредоточены  все правительственные дела, и  Сенат судебный, размещенный по четырем  кругам империи: (Петербург, Москва, Киев и Казань). Состав судебного Сената назначается частично от короны, остальная часть выбиралась от дворянства. Представители короны в этом праве выбора членов Сената дворянством усмотрели ограничение самодержавной власти и, несмотря на утверждение этого проекта большинством членов Совета и государем, он был отправлен на доработку и затем отсрочен на неопределенное время. Вследствие этого Сенат сохранил прежнее смешение ведомств и таким образом реформа не коснулась третьей ветви власти.

     Говоря  о мерах, которые необходимо действительно принять, чтобы постепенно уничтожить рабство, утвердить права и свободы граждан и существенно изменить социально-политический строй России, в разделе «О разуме законов и правах подданных» Сперанский предлагает разделить народ России на три класса по степени различия в получении гражданских и политических свобод: 1) дворянство; 2) купечество, мещанство  и прочие люди «среднего состояния»; 3) народ рабочий. Существо гражданских прав и свобод Сперанский рассматривал в двух аспектах: во-первых, никто не может быть наказан без судя, никто не обязан отправлять личную свободу по произволу, а только по закону, во-вторых, каждому подданому гарантирована законом безопасность лица и имущества (т. е. без суда никто не может быть лишен собственности, каждый обязан отправлять вещественную службу, платить налоги, нести повинности не иначе, как по закону, а не по произволу другого).

     Существо  политических прав и свобод Сперанский определил как «подчинение всех и каждого законам», представление избирательного права, участие подданых в действиях законодательной и исполнительной власти. Согласно концепции великого реформатора, общие гражданские права принадлежат всем подданным, права политические принадлежат тем, кто имеет собственность. Во «Введении к уложению...» по этому поводу он писал: «в составлении выборов никто не может участвовать, кто не имеет недвижимой собственности или капиталов промышленности в известном количестве (т.е. по цензу)». Следовательно, по проекту Сперанского, значительная часть «среднего сословия» и полностью народ рабочий не могли иметь политических прав.

     Реформаторский  проект Сперанского, опережающий эпоху, не мог найти своего практического  воплощения. По оценке В. О. Ключевского, проект, основанный на самых «трудных причудливых комбинациях идей», отличающийся «удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал», при его осуществлении никак нельзя было подогнать к уровню действительных потребностей и наличных средств России»¹³.

     Уже в 1811 г. Сперанский осознал преждевременность проекта государственных преобразований, понимая, что Россия не готова к нововведениям и модернизациям, точнее, русское общество оказалось неспособным к восприятию новых идей, исходящих из западноевропейского опыта. Не привитые общественному сознанию либеральные идеи, ставшие властителем дум лишь незначительной части элиты российского общества, были не способны очистить российскую политическую систему от «примесов тирании» и трансформировать систему самодержавного управления в умеренную форму «истинного правления» (ограниченной монархии).

     По  существу, проект был лишь «кабинетным опытом правительства» и носил, если не во всем, то во многом абстрактный и утопический характер. В условиях обострения внешне-политической обстановки и антифранцузской направленности внешней политики России, главным лейтмотивом внутренней политической жизни российского общества стали охранительные начала, восстановление прежней законности и порядка, традиционных нравственных и политических норм.

     Как и многие прогрессивные представители дворянства, просветительства, декабризма, он считал возможным исправить несовершенство общественного устройства, преодолеть несправедливость в России и обеспечить эффективность государственного управления. И сделать это он намеревался через сочетание монархического правления и выборного представительства сословий в государственном управлении, через разделение и взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной вертикалей власти, разумное и четко организованное законодательство, обучение широких слоев населения.

     Следующим нереализованным проектом был разрабатываемый  по поручению императора, но тем  менее им не воспринятый, проект Н.Н. Новосильцева, создававшийся в 1818-1820 гг. и получивший название «Государственная уставная грамота Российской империи». Н.Н. Новосильцев был Председателем Государственного Совета империи и на тот период (что существенно) правительственным комиссаром в Польше, а сам проект должен был распространить на империю порядки, установленные польской конституцией. Проект Н.Н. Новосильцева испытал сильное воздействие идей М.М. Сперанского, прежде всего в устройстве центральных учреждений, но заметно отличался от него в области местного управления. Это был оригинальный проект государственного устройства и управления на консервативно-умеренной основе с учетом польской (1815 г.) и финляндской конституций (1810 г.), материалов М.М. Сперанского, первого опыта созданных недавно Госсовета и министерств.

     Проект  Н.Н. Новосильцева отличало своеобразное сочетание унитарных и федеративных концепций государственного устройства. В этом проекте предполагалось разделить Россию на наместничества во главе с генерал-губернаторами, но самих руководителей наместничеств предполагалось сделать назначаемыми, а не выборными (своего рода аналог современных федеральных округов). Впрочем, наряду с назначаемым генерал-губернатором предполагалось и создание выборных сеймов (дум) наместнических областей¹⁴. Таким образом, и здесь вновь подтверждается принцип неопределимости (или недостаточно четкой определимости) типа территориального устройства России.

     Согласно  проекту, предполагалось создание 12 наместничеств  во главе со столицами: Псковом, Витебском, Вильно, Киевом, Одессой, Архангельском, Тверью, Тулой, Оренбургом, Казанью, Тифлисом и Томском. При этом разделение на губернии и уезды также сохранялось, но вводилось и более дробное деление уездов на округа.

     К сожалению, в последний момент колебания  императора привели к отказу и  от этого проекта. Возможно, причиной было то, что Александр I считал возможным создание представительства только в увязке с социально-экономическими преобразованиями (прежде всего, с отменой крепостного права), иначе, без предоставления гражданских прав податным сословиям, такое представительство неизбежно приобретало бы аристократический характер. Поскольку же добиться инициативы дворян в разрешении крестьянского вопроса не удалось, а проводить отмену крепостного права вопреки воле дворянства представлялось опасным, то и идея представительства потеряла в глазах императора свою привлекательность и актуальность.

     Пирамиду  управления государством венчала неразделимая державная власть в лице государя-императора, который объявлялся верховным главой общего управления империей, единственным источником законодательной, политической, гражданской, военной власти, наделялся исключительным правом издавать, изменять законы, уставы, указы, повеления, управлять «исполнительной властью во всем ее пространстве. Каждое начальство: исполнительное, управительное и судебное им одним постановляется». Он возглавляет Госсовет, государственный сейм — новое представительнее учреждение, Сенат, формирует их состав, назначает глав местных администраций, правит на основе конституции — Уставной грамоты Российской империи, в соответствии с которой должна строиться и функционировать вся система управления.

     Проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева и  другие содержали предложения о  либерализации власти и управления на началах законности, многосословности, выборного представительства.

2.2 Консервативное направление преобразований

     Оформившийся  в начале XIX в. консерватизм-традиционализм утвердил узкокрепостническую тенденцию, отверг реформаторские инициативы, идеи конституционализма, парламентаризма, многосословного управления. Сторонники его исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои самодержавного управления, допускали лишь отдельные административные изменения как вынужденные, но во имя сохранения незыблемости строя. Такую идеологию утверждали в российском сознании представители царской фамилии, особенно вдова Павла I Мария Федоровна, ее дети: Александр I, допускавший в молодости либеральные суждения, Константин, Елена, Николай I и влиятельные противники либеральной, тем более радикальной модернизации власти и управления.