Особенности современного российского федерализма

В российской политической практике иногда смешиваются принцип  субсидиарности и принцип делегирования. По мнению О.Ю. Аболина, «принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами»⁵.

Создание правового  режима федерализма в виде нецентрализации  в государствах, где правовая система только отлаживается, должно осуществляться, как представляется, постепенно и последовательно. На первых порах формирования государственности и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения – центр – периферия).

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки  зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности  и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.                                                              

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа – строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.

Суть теории дуалистического  федерализма – разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня  управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.                                                                

Следует заметить, что  модель, ориентируемая на строгую  фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти – когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий – оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Кооперативный федерализм – это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперации сторон базируется на переговорных (согласительных) процедураx, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий.

Еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, – однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация  – симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует.

Каждое федеративное государство может столкнуться  с так называемыми объективными случаями асимметрии – необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т.д.

Большинство федеративных государств сегодня – это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса.

Наименее удачная модель федерализма – асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации – национальный или территориальный.

До сих пор ведется  теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

Несмотря на то что  большинство федеративных государств; построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место  сочетание территориального и национального (этнического и национально-лингвистического) факторов при построении федерации.

В мировой практике примером государства с ярко выраженными этническими особенностями, но избравшего наднациональный подход при построении федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью предотвращения этнических конфликтов, перекроило всю территорию страны на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации.

По последствиям, которые  вызвал национальный фактор, использованный при структуировании федераций, можно выделить по меньшей мере три  группы государств.

Первая группа – государства, которые претерпели распад и прекратили свое существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия, Нигерия). Вторая – государства, сохраняющие государственную целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Российская Федерация). Наконец, третья группа государств – стабильные и относительно спокойные федерации (Бельгия, Швейцария).

Резюмируя, хотелось бы отметить многообразие современных моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение, видимо, должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии.

2. ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО  РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. Конституционные  основы российского федерализма

Федеративные отношения  в Российской Федерации регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях: Конституции Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

Для определения структуры конституционных  основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; характеризуют режим ответственности за ее осуществление. Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе – конституции государства. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Необходимым формально-юридическим  условием признания государства  федерацией является закрепление этого  качества в федеральной конституции.

Идеологическую основу федерализма  составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.

Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма  – это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Определение системы  конституционных принципов российского федерализма – вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.

Во-первых, перечень принципов  федеративного устройства, не ограничивается положениями ч.3 ст.5 Конституции  РФ. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч.1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст.71, 72, 73).

Во-вторых, существует неясность  в вопросе соотношения; принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государств венного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы.

Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие  основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в Основном законе государства система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами – конституционно-правовое оформление.

Конституция государства  обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала.

Природа федерации, уровень  развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается  система разделения государственной  власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между Федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти.

Формально-юридическая  сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной  власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на вопросы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".

Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.