Особенности современного российского федерализма

Первый уровень – отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений.

Второй уровень – отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, – ст.3 Конституции РФ), так и органы государственной власти.

В вопросе «что делить»  ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение предметов  ведения между Федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституционная модель федерализма  решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных  законов и иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что в данном случае Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования⁶.

Для того чтобы в текущем  законотворчестве была ясность в том, «как делить», по мнению Умновой И.А., на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления государственной власти. Решение этих вопросов есть по сути создание составляющих концептуальную основу всего текущего правотворчества правил разграничения и реализации компетенции. С этой точки зрения, думается, до сих пор не решены в полной мере две основополагающие для России задачи конституционного обеспечения государственного устройства как Федерации. Во-первых, не определены на конституционном уровне единые правила разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между органами государственной власти двух уровней. Во-вторых, не созданы конституционные основы публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений.                                                         

Важный аспект определения  единых правил разделения государственной власти по вертикали – правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметом ведения федерации и ее субъектов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерация и ее субъектов в значительной мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения.

Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи демократического федеративного устройства государства. Их особенности в свою очередь обусловлена необходимостью реализации вышеобозначенных базовых принципов федерализма, составляющих основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.

Таким образом, конституционные  основы российского федерализма представляют собой систему федеративных отношений, определяемых федеральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. По своей значимости для формализации модели федерализма эти отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспечить полноту и качество их конституционного регулирования.

2.2. Особенности и перспективы федерализма в

Российской  Федерации

Федерализм в современном  мире – это процесс, подверженный постоянному совершенствованию. На всем протяжении своего существования федеративные государства находятся в постоянном поиске верных управленческих решений. Да и само содержание данной категории претерпело значительные изменения. Как верно отмечает Б.Г. Хачатурян, за время теоретического осмысления федеративных принципов и практического строительства российского федеративного государства цели и задачи российского федерализма прошли значительную эволюцию⁷.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, – очень условно. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, «развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии». В международной практике, однако, происходит наоборот.

Поскольку почти три  четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в  составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра – субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. «Иные договоры» так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, – как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.

Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, пытаясь закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что подходит под политическую задачу⁸.

Первейшая задача в современных  условиях развития российского федерализма – это реализация на практике конституционной модели федерализма, его закрепления должными правовыми, финансово-экономическими и организационно-управленческими механизмами, которые призваны обеспечивать федерализацию всех сфер общественной и государственной жизни. Это тяжелейшая государственно-реформаторская задача российского общества и государственной власти всех уровней в тактическом и стратегическом измерениях.

Федерализм является наиболее устойчивой формой государственного устройства крупных, сложных точки зрения территориального устройства и многонациональных государств современного мира, который позволяет выстраивать отношения власти и управления на территории всей страны с учетом как общих интересов государства, так и самобытности и специфики его составных частей – субъектов федерации и местных сообществ.

Современное положение  российского федерализма таково, что он достаточно тяжело преодолел этап демократического романтизма, находясь, с одной стороны, в тисках старых унитаристских подходов, а с другой – под постоянным прессингом сепаратистских, конфедеративных тенденций. Как показывает практика, наиболее перспективный путь развития государственного устройства России – в отходе от этих крайних форм и наполнении всей системы государственной власти и управления, гражданского общества потенциалом федеративной демократии. Именно на это направлены и инициативы Президента Российской Федерации В.В.Путина по федеративной реформе. Предпринимаемые Президентом меры по упорядочению федеративных отношений в первую очередь нужно и можно закреплять не столько административно-политическими методами, сколько путем постоянного совершенствования механизмов правового регулирования всего комплекса федеративных отношений, федерализацией всех сфер российского общества, корректировкой форм и методов управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Сегодня важно учесть и использовать достижения мировой  и российской демократии и федерализма, весь тот правовой и фактологический  материал, накопленный (особенно после 1990 года) федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, российским обществом в целом в укреплении российской государственности, в совершенствовании государственного управления. На базе действующей Конституции, ее федеративного потенциала необходимо создать пакет законодательных актов и программ, направленных на регулирование правовых, экономических, социальных и культурных отношений, способных обеспечивать как целостность единого государства, так и самоуправленческие возможности, самостоятельность субъектов Федерации, местных сообществ, а в целом — динамизм всей системы федеративных отношений.

Конституция Российской Федерации и уставы субъектов  Федерации включили статьи о разграничении  полномочий между органами власти и  органами местного самоуправления, но все это порой делается с позиции сохранения властных полномочий на одном уровне и перекладывания ответственности на другой уровень. Именно отсутствие критериев и процедур разграничения полномочий между субъектами Федерации и местным самоуправлением стало в России причиной многих противоречий и конфликтов по всей вертикали государственной власти. Без четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления принцип федерализма не доводится до местных сообществ. В результате в государственной политике неучтенными остаются интересы конкретных общин, населения районов, городов, сельских поселений. Отсюда – неурегулированность и ряда экономических, культурных, языковых, местных и этнокультурных проблем.

Для современной России нет альтернативы демократии и федерализму. И с ними связаны перспективы  обустройства России, ее граждан и  народов, их благополучие и безопасность. Отделение органов местного самоуправления от государственной власти не означает, что оно (местное самоуправление) перестает быть одним из основ российской государственности. Все уровни власти, в том числе и публичной, являются частью системы федеративных отношений. Самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере своих полномочий призвана укреплять жизнеспособность и устойчивость Федерации, единство и управляемость государства. Как централизация, так и децентрализация полномочий в одинаковой степени могут выступать рычагами укрепления государства, если ими разумно пользоваться.

Конституция Российской Федерации указывает на пять групп  предметов ведения и полномочий, которые должны быть распределены и  получить четкое правовое обеспечение: исключительное ведение Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации; ведение субъектов Федерации; совместное ведение двух или более так называемых «сложносоставных» субъектов Федерации, а также те государственные полномочия, делегированные органам местного самоуправления. При решении всего комплекса вопросов необходимо исходить из конституционного принципа субсидиарности: вопросы отнесены разумно к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно, т. е. не обязательно решать «наверху» вопросы, которые могут быть успешно решены на низовых уровнях управления. Федерализм дает возможность разумно использовать как централизацию, так и децентрализацию властных полномочий и управления в федеративном государстве.

В перспективе совершенствования федеративных отношений важными являются критерии:

а)  соблюдение прав и  свобод человека и гражданина;

б) обеспечение принципа народовластия — равноправное участие  граждан России в управлении делами государства независимо от их национальной, религиозной и иной принадлежности и места проживания на территории Российской Федерации;

в) верховенство закона и  соблюдение законности — принцип  правового государства;

г)  разделение власти по горизонтали и полномочий властей  по вертикали;

д) закрепление полномочий и ответственности федеральных  органов власти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Для того чтобы объединить субъекты Федерации, учесть особенности  местных сообществ, соблюсти права и свободы граждан, федеративное государство должно быть правовым, устойчивым и динамичным.

Принципиальное значение имеют: требования Конституции Российской Федерации о государственной  целостности, о единстве системы  государственной власти, о статусе субъектов Федерации, о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию при безусловном верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов; принципы разграничения полномочий по всей вертикали государственного устройства, распределения властных полномочий, закрепления федеральных приоритетов за базовыми отраслями и ресурсами страны.

Первоочередной и стратегически важной является проблема укрепления Российской Федерации на принципах демократии и федерализма. Совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации станет одним из шагов четкого и последовательного правового, а не субъективного, административного и тем более конъюнктурного решения вопроса управления Федерацией, от которого зависит перспектива развития целостности и эффективности функционирования российского федеративного государства⁹.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема федерализма  в России действительно является одной из наиболее ключевых, злободневных проблем современности. Без построения в стране нормальной Федерации невозможно создать эффективно функционирующую систему государственной власти в силу обширных размеров России, ее колоссальной социально-экономической, этнической, природно-климатической дифференциации. Главный же вопрос федеративной реформы состоит сегодня в необходимости оптимальным образом использовать представившуюся возможность построения прочной демократической государственности через преобразование (реконструкцию) федерализма¹⁰.