Опыт становления местного самоуправления в России

    Советы  народных депутатов автономных областей являлись органами власти национально-административных образований, обладающих автономией.

    Таким образом, нормы Конституции закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны. Но это является логичным, поскольку Советы являлись органами государственной власти, организация которой неразрывно связана с территориальным устройством государства, ибо функционирование местных органов государственной власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

    Следовательно, очевидно, что идея самоуправления на местах была заменена теорией централизованного государственного управления. Территориальной основой которого является, естественно, вся территория государства, включая все административно-территориальные единицы. Будучи частью единой системы представительных органов власти, местные Советы подразделялись на определенные группы, имеющие собственные организационные центры, выступают в качестве ее подсистем.

    Административно-территориальное  деление играет важную роль в условиях любой общественно-политической формации. При социализме оно обеспечивало управление страной, когда каждая административно-территориальная единица выступает и как объект руководства, и как субъект государственно-правовых отношений, самостоятельный общественно-политический организм.

    Даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики.

    Место местных органов государственной власти в механизме советского государства определялось тем, что они являются органами народного представительства на местах и осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов. 

    2.3 Местное самоуправление в постсоветский период.

    Начало  становления местного самоуправления в Российской Федерации принято  отсчитывать от дня принятия российской конституции, то есть от 12 декабря 1993 г. Именно с принятия конституции начинается процесс становление института местного самоуправления, как одного из основ конституционного строя России. Конституция установила общие подходы, общие принципы института местного самоуправления. Можно констатировать, что Россия эти принципы привнесла из стран Европы и мира, идущих по демократическому пути развития, также можно констатировать, что мы сейчас действуем в русле Европейской хартии местного самоуправления.

    Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении.

    Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации¹³.

    Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов самоуправления.

    Конституция Российской Федерации, закрепляя местное  самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов  в системе управления обществом и государством.

    Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти¹⁴.

    Следовательно, они не могут рассматриваться  как структурное подразделение  государственной системы управления.

    В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

    Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций¹⁵.

    Таким образом местное самоуправление это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

    Конституция Российской федерации, принятая всенародным  голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных  основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

    Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

    Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

    Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление.

    Население городского, сельского поселения  не может быть лишено права на осуществление  местного самоуправления¹⁶.

    Это право может быть реализовано  путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к  какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного  самоуправления.

    Установление  и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

    Границы и состав территории муниципального образования указывается в его  уставе.

    Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

    Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования¹⁷.

    Субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями¹⁸.

    Логика  этой нормы безупречна с той точки  зрения, что формирование муниципальной  собственности напрямую связывается с разграничением компетенции между уровнями управления - государственного и местного. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции.

    В Федеральном законе “Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливается, что в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

    В Федеральном законе также сказано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Федерации доходных источников.

    Таким образом, бюджетная ситуация любого муниципального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких  объективных причин.

    1 сентября 1998 года вступила в силу для Российской Федерации Европейская хартия о местном самоуправлении ратифицированная Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ).

    1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации” от 06.10.2004 г. 
 
 
 

                                                 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

    Существует  несколько различных взглядов на суть местного управления. Традиционными  оппонентами являются сторонники двух крупных теорий — общественной и  государственной.

    Обе теории имеют свои достоинства и  недостатки. Первая отстаивает демократические  начала местного самоуправления, вторая отражает фактическую зависимость  органов местного самоуправления от государства.

    Итак, проследив за этапами становления  самоуправления, следует сказать, что процесс этот, конечно, далеко не закончен. Россия изначально была государством сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, не только, не спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить свое влияние на сферу муниципальной власти.

    Так, в результате реформ второй половины ХIХ века в России было введено земское самоуправление, но в целях сохранения прочности государственной власти были предусмотрены ограничения, которые не позволяли считать публичную муниципальную власть того периода властью политической. Земства были введены не на всей территории страны, причем действовали только в уездах и губерниях и отсутствовали в волостях. В целом органы самоуправления находились под жестким контролем органов государственной власти. Модель земского самоуправления характеризовалась сильной зависимостью от государственной власти и, как следствие, территориальной ограниченностью. Однако неоспоримым достоинством являлось то, что в систему государственного управления привносились элементы самоуправления, гарантией развития которых являлась заложенная возможность самофинансирования.