Опыт становления местного самоуправления в России

    Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.

    Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская Управа.

    Губернское  Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных  от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания

    Исполнительный  орган - Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием  Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.

    Положение не содержало четкого определения  пределов земской компетенции.

    Основной  задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Круг вопросов содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие  в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка тех государственных денежных сборов , разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных сборов.

    К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение до сведения местного начальства постановлений  земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству.

    Соотношение пределов власти губернских и уездных  земских учреждений определялось по территориальному признаку. К обязанностям губернских относились те, которые  касались губернии в целом или нескольких из ее уездов; к обязанностям уездных - дела каждого отдельного уезда.

    В целом, необходимо отметить, что в  пределах своих полномочий земские  и городские органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские  и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

    12 июня 1890г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III .

    В нем не были изменены территориальные  основы земского самоуправления и соотношение  уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов.

    Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях.

    Главные изменения коснулись характера  и порядка надзора губернатора  за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.

    Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора и губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

    Признание за земскими учреждениями характера  государственных повлекло за собой  изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность. Члены земских управ избирались и из других лиц, но тогда они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали классы их должностей. Прослужив в должности члена управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.

    Таким образом местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления.

    Отмечая особенности территориальных основ  самоуправления данного периода  необходимо отметить, что введено  оно было лишь в двух административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

    Следовательно, основными минусами земской модели самоуправления следует назвать следующие:

    1. Территориальная ограниченность.

    2. Подконтрольность и зависимость  от государственной власти.

    К положительному моменту можно отнести: привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем. 

    2.2 Местное самоуправление в советский  период

    С победой Октябрьской  революции 1917 г. победила и большевистская концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу входят в единую систему органов государственной власти.

    Исходя  из этого все прежние  органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и  уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит.

    Рассмотрим реализацию принципов построения системы органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых актах.

    1. Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года:

    Россия  объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре я на местах принадлежит этим Советам⁹.

    Органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являются съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)¹⁰

    Образовывались  Советы депутатов в городах - по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более  1000 членов, в селениях - по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее З и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял З месяца.

    Съезды  Советов составлялись следующим  образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды.

    Из  представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.

    Для текущей работы Совет депутатов  избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах по расчету 1 на каждые 50 членов, но не менее З и не более 15.

    В 1924 году была принята Конституция СССР, которая провозглашала незыблемость основ Советской власти, но не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства - Союза Советских Социалистических Республик.

    2. Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года :

    Конституция СССР 1936 года четко формулирует место  Советов: политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата¹¹.

    Существенные  изменения произошли в организации  местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х начале 30-х годов.

    Советы  депутатов трудящихся руководили деятельностью  подчиненных им органов управления, обеспечивали охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководили местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет.

    Исполнительными и распорядительными Советов  являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его  заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.

    3. Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года :

        Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов.

    Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов¹².

    Система местных органов согласно Основному  Закону строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).

    Районные  Советы в союзных республиках, имеющих  областное деление, выступали как  связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов.

    Городские советы являлись органами государственной  власти в городах. По подчиненности  они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.

    Советы  народных депутатов автономных округов являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями.