История российской прокуратуры

     Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В Учреждениях  судебных установлений прокурорскому  надзору посвящен раздел третий, который назывался "О лицах прокурорского надзора". Согласно этому разделу Учреждений прокурорский надзор осуществляли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах.¹⁶ Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но имеют право давать предложения судебным следователям и наблюдать за производством следствия. При этом прокуратура фактически руководила дознанием. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. При этом прокурор обязан был рассмотреть такие вопросы: подлежит ли дело ведению прокурорской власти, следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; произведено ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать ход следствию в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта.

     В Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек); по делам брачным и о законности рождения. При этом по брачным делам роль ответчика, в случае его отсутствия, выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.

     Прокурорское  заключение, которое излагалось устно  после прения сторон, должно было найти  отражение в протоколе судебного  заседания и решении по делу. По брачным делам и о законности рождения в тех случаях, когда  не было ответчика, а также о признании  лиц умалишенными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе  правом обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно  отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов  гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.

     Судебные  уставы 1864 г. значительно ограничили сферу прокурорского надзора  в гражданском процессе по сравнению  со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в  уголовном процессе сделало прокурорскийо  надзор по гражданским делам во второстепенным.

     Прокуратура получила широкие полномочия по линии  внутреннего управления судебной системой. Так, общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивался в руках министра юстиции как генерал-прокурора, а прокуроры в случае обнаружения нарушений законов судебными органами и их должностными лицами обязаны были принимать меры по их устранению: сообщать об этом председателям судебных мест, доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те, в свою очередь, министру юстиции.

     В соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном  и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что  прокуратура не должна вмешиваться  в деятельность суда, ущемлять или  ограничивать самостоятельность судей  при принятии ими решений по рассматриваемым  делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В  обязанность прокуроров входило  поддержание обвинения.¹⁷ Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

     В ходе судебной реформы, при некотором  изменении роли прокуратуры, за ней  остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.

     В тот период органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела, что было существенной гарантией прав нижестоящих прокуроров.

     Смысл реорганизации прокуратуры в  соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состоял в  ограничении прокурорского надзора  исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функций поддержания  государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора  за дознанием и следствием, который  фактически превращал прокуроров в  руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система  органов прокурорского надзора: вместо губернской прокуратуры появилась прокуратура, создаваемая в судебных округах. Однако в силу того, что судебная реформа шла достаточно медленно и закончилась лишь к началу ХХ в, в 60-90-е гг. ХIХ в. в прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и "судебная" прокуратура.

     В апреле 1866 г. новые прокуроры и  их товарищи приступили к своим обязанностям лишь в десяти губерниях, а также  в Петербургской и Московской судебных палатах. Комиссии, высочайше  учрежденной для окончания работ  по преобразованию судебной части, было поручено введение их в действие. 7 марта 1866 г. было принято новое Положение  о губернской прокуратуре, которое  действовало во всех губерниях, где  еще не приступили к работе общие  суды и соответствующие прокуроры. В этом акте законодатель, сохраняя губернскую прокуратуру, стремился  максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции  общего надзора.

     В отличие от новой прокуратуры  губернская прокуратура вначале  не осуществляла функции обвинительной  власти. За ней сохранились некоторые  обязанности надзора за местами  лишения свободы, за губернскими  по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами. Губернские прокуроры  оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского  прокурора в отличие от прежних  стряпчих подчинялись только прокурору  и были независимы от губернской администрации.

     Судебная  реформа 1864 г. была большим шагом  вперед. В результате этой реформы  появились судебные следователи; стала  более понятной и доступной система  судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права  на защиту; в судах появились избираемые мировые судьи и присяжные  заседатели, была организована адвокатура.¹⁸

     Тем не менее судебная реформа 1864 г. в  России, хотя и опиралась на концепцию, признающую разделение властей, основывалась все же на том, что все ветви  власти, как ветви дерева, имеют  основанием могучий ствол - самодержавие. Приговоры выносились именем Императора, и он же утверждал их в случаях  совершения особо опасных преступлений.

     Во  второй половине ХIХ - начале ХХ в. развитие системы прокурорского надзора  проходило в двух основных направлениях:

     1) вытеснение губернской прокуратуры  по мере проведения судебной  реформы на территории страны;

     2) усиление надзора за судами  и адвокатурой и наделение  прокуратуры функциями государственного  юрисконсульта.

     Послереформенная  прокуратура, хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно  подчиненным правительству, по сравнению  с губернской прокуратурой оказалась  более самостоятельной и независимой  от местных властей, что, соответственно, способствовало постепенному возрастанию  авторитета прокуратуры. Независимости  прокуроров от местного влияния способствовал  порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. ¹⁹Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора, назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение осуществлял генерал-прокурор Российской империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. На вакансии прокуроров могли претендовать в основном представители дворянского сословия.

     После 1864 г. прокуратура стала одним  из главных звеньев в государственном  аппарате борьбы с революционным  движением в стране. В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным  преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу либо или полиции. Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений. Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ. 

     2.4. Прокуратура в России 1881-1917гг. 

     Усиление  реакции в 70-80-х гг. привело к  некоторым изменениям не только в  деятельности прокуратуры, но и в  ее статусе. Для усиления надзора  за судами высшие чины прокуратуры  вплоть до товарищей прокурора судебной палаты получили право ревизовать окружные и мировые суды. Таким образом, они по существу превращались в ревизионные  органы Министерства юстиции. Постепенно усиливается и прокурорский надзор за деятельностью адвокатуры.

     Прокуратура начинает участвовать в работе некоторых  административных органов. Так, представитель  прокуратуры был введен в состав губернского присутствия по крестьянским делам. Теперь прокурор осуществлял  не только наблюдение за тюрьмами, но и  практически принимал непосредственное участие в управлении ими. Впоследствии прокуроры вошли в состав практически  всех губернских присутствий, которые  представляли собой административные коллегиальные учреждения и состояли из губернских начальников различных  ведомств. Прокурор участвовал в работе губернских присутствий по городским  делам, воинским делам, фабричным делам, по земским делам и др., а также  принимал участие в губернском правлении при освидетельствовании сумасшедших. А всего насчитывалось около 30 таких присутствий, комитетов и комиссий. В 1887 г. прокуратура была привлечена и к участию в составлении списков присяжных заседателей.

     Со  времени своего образования прокуратура  осуществляла "надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных  под стражей". Губернские прокуроры  были уполномочены следить за скорейшим  разрешением арестантских дел и  ревизовать смирительные и работные дома. Соблюдение правил о задержании под стражей закон возлагал на прокуроров, которые были обязаны  при отсутствии постановления уполномоченных на то мест и лиц немедленно освободить неправильно лишенного свободы, а при содержании не в надлежащем месте заключения принять меры к  восстановлению порядка. Чины прокурорского  надзора не могли входить в  обсуждение по существу того или другого  постановления, они были обязаны  лишь удостовериться в том, есть ли требуемое законом постановление  о задержании под стражею и  уполномочено ли вообще на это законом  то лицо или место, по распоряжению которого находящийся под стражею  задержан.

     Рескриптом  Александра III была учреждена комиссия во главе с генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение 6 лет  работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении  прокуратуры в сугубо карательный  орган.

Правительственная власть царской России оставалась высшим судьей в сфере свобод человека. Поводом для всякого рода стеснений  свободы личности и даже применения к ней уголовной кары часто  было не совершение того или иного  преступления, а так называемая политическая неблагонадежность. За период с 1864 г. по 1917 г. коренных изменений российская прокуратура не претерпела, хотя вопросы о необходимости усиления надзорной деятельности прокурора поднимались неоднократно.

     Таким образом, установленный Судебными  уставами (с последующими изменениями  и дополнениями) порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранился до октября 1917 г. Прокуратура  России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим  строем в 1917 г.

В 1917 г. Декретом о суде № 1 российская прокуратура  была упразднена. Однако практика первых лет существования советской  власти показала насущную необходимость  существования прокуратуры как  единого органа, осуществляющего  надзор за исполнением законов.

3. Основные направления  деятельности прокуратуры  в системе органов  государственной  власти. 

          В соответствии со статьёй 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» ²⁰прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

      В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и  гражданина, а также охраняемых законом  интересов общества и государства  прокуратура Российской Федерации  осуществляет:

-   надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;