История российской прокуратуры

     Прокуратура была учреждена тремя петровскими  указами: "Быть при Сенате Генерал-прокурору  и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору" от 12 января 1722 года; "Об установлении должности прокуроров в надворных  судах и в пределах компетенции  надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей" от 18 января 1722 года; "О должности  Генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 года. Последний указ поставил прокурора  над Сенатом и в прямое подчинение императору. "Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно  и порядочно без потеряния  времени по регламентам и указам отправлял", "также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал"⁸.

     Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в  ее деятельности. Появилась и функция  надзора за судом, которая затем  получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что  прокурор не пользовался решающим голосом  ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто  надзорный характер, и основным среди  них являлась так называемая протестанция, т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно  надзирал за тем, чтобы высший государственный  орган - Сенат рассматривал все относящиеся  к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом  и императорскими указами.⁹ Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

     Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов  и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных  под стражей. Прокуратура с момента  ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом  общего (административного) надзора, а  судебная, обвинительная или исковая  деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции  надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

     Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора  надзор за соблюдением интересов  государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ "О хранении прав гражданских". Защищая и охраняя права гражданские, царь, наряду с другими задачами, возложил решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

     По  мнению историков, в России институт надзора включал в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная  функция - надзор за точным исполнением  закона тем органом, при котором  находится прокурор.¹⁰ По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Однако высказывалось и иное мнение о причинах возникновения прокуратуры. Предополагалось, что это было одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I - коллегиальности и единоначалия. Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора. Причина возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры, в частности, в период петровских реформ виделась историкам и в крайнем упадке нравственности в обществе.

     Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать "их из всяких чина", но "лучших". Прокуроры назначались на должности  Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли  быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед  императором.

         Надзор прокуратуры, а также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело принять его или же остаться при своем мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

     Непосредственное  уголовное преследование прокуратурой не осуществлялось; прокуроры наблюдали  только за ходом расследования дела и имели "попечение" об арестантских делах.

     В круг ведения прокуроров входил также  надзор за фискалами, которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.

Таким образом, по мнению историков, прокуратура создавалась  в России как орган императорской  власти, осуществляющий от ее имени  и по ее поручению повсеместный и  постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных  учреждений .

2.2. Преобразования прокуратуры в период c 1725 – по 1855 гг.

     Во  время правления Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках  аристократии, что не могло не сказаться  на положении генерал-прокурора, а  затем и всей прокуратуры. При  Екатерине I отмечается значительный отход  от установленного Петром I порядка  осуществления высшего надзора  прокуратуры за соблюдением законов  в государстве; сужается государственное  значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства  был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело  к существенному ограничению  полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов  вновь возрождается фискальная служба.

     В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора  и прокуроров в коллегиях и  надворных судах.

Вторично прокуратура  была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан «Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде», которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных¹¹.

                  И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции¹². Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского государства.

     В документе под названием "Учреждение для управления губерний Российской империи" от 7 ноября 1775 г., предусматривалась  специальная глава "О прокурорской и стряпческой должности", в  которой устанавливались широкие  полномочия прокуроров по общему и  судебному надзору, а также надзору  за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 "Учреждения..." было сказано: "Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки"¹³. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли:

     1) охранение общего благоустройства  в губернии;

     2) надзор по казенному управлению;

     3) надзор по суду и расправе.

     Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная  функция и вводилась функция  надзора за судами.

     При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом  он стал только министром юстиции, т.е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

     Таким образом, в отдельные периоды  российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это  проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

     Во  время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов прокуратуры  была существенно усилена. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены "подробные  ведомости по делам о должностных  и общеуголовных преступлениях", а в ведомостях о "колодниках" должны были уточняться сведения о  режиме их содержания и состоянии  тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как  особую сферу контроля. В надзоре  по делам гражданским главное  внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности  и пресечении волокиты.¹⁴

     Итак, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует  отметить, что она, как и большинство  государственных органов царской  России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. По мнению историков, беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, потребовала серьезных преобразований.

     В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный  совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное  назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением  законов в Российской империи. Основные положения о прокуратуре устанавливали  принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми  на протяжении всего периода существования  Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация  органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных  на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление "верховного" надзора в империи  генерал-прокурором, который одновременно являлся министром юстиции, строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных  влияний при принятии ими любого решения. 

     2.3. Реформа прокуратуры  при Александре  II . 

     Ситуация  в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. В середине ХIХ  в. правительство России осознало, что  существующая судебная система себя изжила и становится тормозом общественного  развития. В конце 40-х гг. начинается усиленная разработка нового процессуального  законодательства, однако только после  крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась. В ходе преобразований произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального  права Российской империи. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной; лишение прокуратуры  надзорных полномочий; возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства  дознанием и поддержания государственного обвинения в судах; учреждение прокуратуры  при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом); соединение в одном лице функций генерал-прокурора  и министра юстиции, свидетельствовавшее  о принадлежности прокуратуры к  исполнительной власти; устранение прокурорского  надзора за судами и судебными  следователями¹⁵ . Был введен принцип независимости судей. Реформа установила единую подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам. Реформа устанавливала и новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность. Изменения в процессуальном праве и судоустройстве потребовали учреждения нового для России института - адвокатуры (присяжных поверенных).