Губернская реформа Петра 1

При Петре изменился состав дворянства. В его ряды вошли по служебным заслугам и царскому жалованию многие выходцы из других сословий, вплоть до «подлых».

Важным приобретением для дворян стало окончательное слияние  поместий, которыми они владели на условном праве (при условии  несения службы на государя, его несоблюдение могло закончиться конфискацией поместья в казну), и вотчин, безусловных владений. Это оформил известный указ Петра о единонаследии от 23 марта 1714 г.

На смену старому делению  дворян на чины думные, столичные и провинциальные пришло новое чиновное деление, которое, по представлению Петра, должно было исходить из принципа служебной выслуги, годности. Петровская «Табель о рангах», обнародованная 24 января 1722 г., окончательно зафиксировала принцип чиновной, бюрократической выслуги. Новый закон Петра разделил службу на гражданскую и военную. Та и другая получили 14 классов, или рангов, в распределении чинов. Получив чин VIII класса, всякий становился дворянином вместе со своими потомками. Но дворянское достоинство можно было получить и по воле государя. Чины XIV классов тоже давали дворянство, но только личное, не потомственное.

С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы  центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправильные доносы. [17, С. 103] 

Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом сенатский обер-секретарь; наконец, с 1722 г. — генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник. Имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерал- и обер-прокурору, которых назначал обычно сам император. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его канцелярии, аппарата — не только принятие решений, но и их исполнение. Незаконные, с его точки зрения, постановления Сената он мог приостановить, опротестовать. Он сам и его помощник подчинялись только Царю, подлежали его суду. Ему подчинялись все прокуроры (гласный надзор) и фискалы (тайный надзор) империи.

В 1720 г. опубликовали Генеральный регламент  коллегий, согласно которому присутствие  каждой из них состояло из президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров. Присутствие должно было заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им — местные учреждения.

Вместо нескольких десятков старых приказов появились 11 коллегий со строгим  разделением функций. Например, Посольский приказ заменила Иностранная коллегия. Были образованы коллегии: Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия.

Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходами — Камер-коллегия, расходами — Штатс-контор-коллегия, контролем за сбором и расходованием казенных средств—Ревизион-коллегия), торговлей (Коммерц-коллегия), металлургической и легкой промышленностью (Берг-мануфактур-коллегия, которую в 1722 г. разделили на две: Берг- и Мануфактур-коллегию). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия. Действовали коллегии по всей стране. Управление значительно упростилось, например, к Юстиц-коллегии перешли функции семи бывших приказов. Дела в них велись совещательным порядком, коллегиально, решения принимались большинством голосов.

К коллегиям примыкало несколько  учреждений, тоже по существу являвшихся таковыми. Таков например, Синод — центральный орган управления церковными делами и имениями, учрежденный в 1721 г. Его присутствие, как и в любой коллегии, составляли члены — церковные иерархи. Их, на манер чиновников, назначал царь, ему они присягали.

Особой коллегией стал и Главный  магистрат — центральное учреждение для управления городами. Политическим сыском по-прежнему занимался Преображенский приказ.

Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Восстания начала столетия выявили  слабость, ненадежность власти в городах  и уездах — воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1708 г. Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее — Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти — административной, полицейской, судебной, финансовой.

В 1719 г. число губерний увеличилось  до 11. Кроме того, страну разделили  на 50 более мелких территориальных  единиц — провинций. Провинции делились на дистрикты.

По штатам 1715 года при губернаторе  состояли вице-губернатор как его  помощник и управитель части губернии, ландрихтер для судебных дел, обер-провиантмейстер  и провиантмейстеры для сбора  хлебных доходов и различные комиссары. Власть губернатора была не единоличной. Указ 1713 года предписывал «быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек» в зависимости от величины губернии. Из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора.

Ландраты - должность, заимствованная из присоединенного Остзейского  края. Они назначались сенатом  по кандидатуре губернатора «из двойного числа кандидаторов». С 1714 года они стали избираться дворянами. Ландраторы так и не стали выборными лицами, в 1716 году Петр Великий отменил ранее принятое решение избирать ландраторов в городах и указал Сенату назначать в ландраторы офицеров в отставке и с боевыми ранениями. В 1718-1720 гг. Число губерний увеличивается до 10. Губернии были поделены на провинции с неравным числом в каждой губернии. Всего было 47 провинций. Они делились на дистрикты, которые управлялись воеводами. Воеводам вверялась полицейская власть.

Для управления финансами были образованы земские камериры или бухгалтеры. Им подчинялись земские комиссары.

Для судебной функции установлены  сначала единоличные ландрихтеры, а потом коллегиальные надворные  суды из президентов и асессоров. В больших городах были установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи - в малых городах. В 1722 суд вновь соединен с администрацией, в надворных судах председательствует губернатор, в провинциальных - воевода с одним или двумя асессорами. Асессоры иногда отправлялись в отдаленные города для единоличного суда. [12, С. 23] 

Итак, краткое резюме о реформах Петра Великого: очевидна государственная  экспансия народной жизни на новом  уровне, включающая подробную бюрократическую  регламентацию. Появляется множество  примеров чиновничьей несостоятельности  при попытках объять необъятное. Нежизнеспособность многочисленных указов была выявлена при первом соприкосновении с жизнью. Но не только канцелярской непродуманностью можно объяснить такое положение. Избирательная система отличалась сословностью. Выборным лицам трудно было идентифицировать себя с местным сообществом, поскольку их классификация по полкам имела большее значение, чем связь с родовыми поместьями. Ввиду широко распространенного абсентеизма дворянство являлось слабой социальной основой общественных институтов, прочие сословия, задавленные тягловыми повинностями, также не могли питать местное самоуправление своей энергией. Все эти обстоятельства выхолащивали общественную привлекательность выборных учреждений местного мира. Задача раскрытия сословных границ могла стать источником развития местного управления, но к ней Петр так и не смог приступить, при всем его интересе к проблемам русской государственности, особенно в провинции.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 ИТОГИ ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ ПЕТРА I

 

 

По мнению В.О. Ключевского, губернская реформа оказалась мало продуманная и долго воплощаемой. Цель реформы - фискальная. «Губернские учреждения стали своеобразным прессом для выжимания денег из народа». В связи с продолжавшейся войной нужды казны росли, а губернаторы за ними не успевали. Они все меньше и меньше думали о благосостоянии населения.

Губернским реформам Петра Ключевский дает следующую характеристику. «До Петра начертана была довольно цельная преобразовательная программа, во многом совпадавшая с реформой Петра, в ином даже шедшая дальше ее». [13, С. 325] 

«Петр, — констатирует Ключевский, — был не охотник до досужих соображений, во всяком деле ему легче давались подробности работы, чем ее общий план, он лучше соображал средства и цели, чем следствия».

Какой, спрашивается, можно ждать толк от реформ, если проводящий их государственный деятель лучше соображает средства и цели, чем следствия. Если ему лучше даются мелочи, подробности, чем общий план? Разгромив старый, сложившийся веками правительственный аппарат Петр взамен создал еще более громоздкую бюрократическую машину. В области административных «реформ» Петр действовал, так, как будто до него в России не существовало никакого правительственного аппарата.

«В губернской реформе, — сообщает Ключевский, — законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Всего меньше думали о благосостоянии населения. Губернских комиссаров, служивших лишь передатчиками в сношениях сената с губернаторами и совсем неповинных в денежных недосылках, били на правеже дважды в неделю». [13, С. 300] 

Суровый вывод Ключевского подтверждает и Лев Тихомиров: «Петр стремился организовать самоуправление на шведский лад и с полнейшим презрением к своему родному, не воспользовался общинным бытом, представлявшим все данные к самоуправлению. Исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах, делают из якобы «совершенных» петровских учреждений нечто в высшей степени регрессивное, стоящее по идее и вредным последствиям бесконечно ниже московских управительных учреждений». [10, С. 228] 

Реформированный на европейский лад  государственный аппарат работал  еще хуже старого. Единственно в  чем он достиг успехов, это страшное казнокрадство.

Петровские администраторы вели себя, как в завоеванной стране. Ценил своих губернаторов Петр не больше, чем Сталин своих председателей облисполкомов. При каждом губернаторе были политкомиссары из гвардейцев. Ни один из губернаторов не был уверен, что завтрашний день пройдет благополучно. Лейб-гвардии поручику Карабанову Петр однажды дал поручение все губернские власти «сковать за ноги и на шею положить цепь». В Москве один уполномоченный Петром унтер-офицер Посоткин, по словам дипломата Матвеева «жестокую передрягу учинил... всем здешним правителям, кроме военной коллегии и юстиции не только ноги, но и шеи смирил цепями». В Вятку, как и в другие города, был послан уже простой Гвардейский солдат Нетесов. Беспробудно пьянствовавший в Вятке Нетесов, «забрав всех как посадских, так и уездных лучших людей, держит их под земской конторой под караулом и скованных, где прежде сего держаны были разбойники, и берет взятки».

Разрушив старый аппарат, Петр по существу не создал ничего толкового. «Губернская реформа, — пишет Ключевский, — опустошила или расстроила центральное приказное управление... Создалось редкое по конструкции государство, состоявшее из восьми обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало; Москва перестала быть ею, Петербург еще не успел стать. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной: блуждавший по радиусам и периферии сам государь». Начатая реформа не доводится до конца, как ее сменяла новая. Точная копия большевистского администрирования.

«Механическое перенесение на русскую почву иноземных учреждений, — пишет В. Мавродин, — без учета русской действительности, приводило к тому, что неудовлетворенный деятельностью этих учреждений Петр их совершенствовал, вводил новые, нагромождал одну канцелярию на другую, удорожая и без того дорого стоивший государственный аппарат, создавал сложную бюрократическую машину, носился с разнообразными «прожектами». [13, С. 340] 

Никаких законов в эпоху Петра  фактически не существовало. Указ следовал за указом. Разобраться в них не было никакой возможности. Где много временных законов, там не может существовать никакой твердой законности. «Созданные из другого склада понятия и нравов, новые учреждения не находили себе родной почвы в атмосфере произвола и насилия. Разбоями низ отвечал на произвол верха: это была молчаливая круговая порука беззакония и неспособности здесь и безрасчетного отчаяния там. Внушительным законодательным фасадом прикрывалось общее безнародье». По определению Ключевского, — «под высоким покровительством сената казнокрадство и взяточничество достигли размеров никогда небывалых прежде — разве только после». Ну чем, скажите, не эпоха ленинско-сталинского административного кабака. Замените всюду Петр — Сталиным и вы будете иметь точную картину большевистских «реформ» в области управления.

Петр, исполненный презрения ко всему национальному, игнорировал  весь опыт русского самоуправления, широко развитого до него и стал перестраивать  всю русскую систему правительственных  учреждений и систему русского самоуправления на европейский лад. Петр учинил полный разгром всего, что было до него. Петра в этом отношении перещеголяли только одни большевики. Он не оставил камня на камне от выработанной в течение веков русской системы управления. [12, С. 306] 

Можете себе представить, какая сумятица бы получилась, если в Швеции или Германии вся местная система управления была бы в корне уничтожена, а вместо нее была создана выросшая в совершенно других исторических условиях русская система. А Петр сделал именно это. Петр придерживался того же принципа, что и большевики, что государство выше личности, идеи «пользы государства как высшего блага». Это совершенно противоречило исконному русскому принципу. До Петра Русь жила по «Правде Божией», после Петра Россия стала жить по принципу западного абсолютизма — «Правде воли монаршей». По взгляду Петра человек принадлежит государству, которое во имя блага государства может поступать с человеком, как оно хочет.

Временную историческую меру Петр Великий  постоянно превращал в постоянный принцип, наносивший большой вред России.  
       «...Петр был прав только для себя, для своего момента и для своего дела, — указывает Л. Тихомиров. — Когда же эта система закабаления народа государству возводится в принцип, она становится убийственной для нации. Уничтожает все родники самостоятельной жизни народа. Петр же не обозначал никаких пределов установленному им всеобщему закрепощению государству, не принял никаких мер к тому, чтобы закрепощенная Россия не попала в руки к иностранцам, как это и вышло тотчас после его смерти». [10, С. 235]