Губернская реформа Петра 1

Таким образом, недоимки составляли порядка 50-60% ожидаемых поступлений. Дефицит  преодолевался путем усиления налогового пресса.

2 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ГУБЕРНСКОЙ  РЕФОРМЫ 

В конце ХVII века административно-территориальное  деление России выглядит совокупностью  многочисленных уездов. Петр сводит все  это многообразие к восьми гигантским административным округам, получившим название губернии. Эти бюрократические монстры долгое время виделись исследователям как плод кабинетных фантазий, искусственных построений, не имевших ничего общего с жизненным прагматизмом. Однако если посмотреть на губернию с точки зрения хорошо известного военного «разряда», то губернские реформы Петра опускаются из кабинетных высей на твердую почву исторического прагматизма. Интересы повышения эффективности военных операций требовали перестройки и административной системы. Воевода, сидевший в главном разрядном городе и выполнявший функции заведующего мобилизацией ополчения местных помещиков, приписанных к данному военному округу, и поддержанием в связи с этим налоговых и финансовых кондиций, становится естественным прецедентом укрупнения промежуточных управленческих звеньев.

Итак, в 1708 – 1709 годах начата была перестройка  органов власти и управления на местах. Страна была поделена на 8 губерний (позже  их количество увеличилось до 10). Во главе каждой губернии стоял назначаемый  царем губернатор, сосредотачивавший в своих раках исполнительную и судебную власть и подчинявшийся только коллегиям, Сенату и царю.

Губернатор опирался на вспомогательный  орган – губернскую коллегию. В  ее состав входили: ландрихтер, или  губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, заведовавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений. Кроме того, для усиления властных позиций губернатора образовывался Совет ландратов из 8 – 12 человек, избираемых дворянством данной губернии. При голосовании губернатор имел в Совете два голоса.

В 1719 году губернии были разделены  на 50 провинций во главе с воеводами  при которых образовывалась земская  канцелярия. В свою очередь провинции  делились на уезды во главе с земским  комиссаром, избираемым из местных дворян или отставных офицеров. [6, С. 200] 

Изменилось управление в городах. С 1699 года посадским населением управляли  ратуша в столице и ее органы на местах – земские избы. С 1720 года вводятся Главный и городовые  магистраты – органы, призванные собирать «рассыпную храмину» российского купечества. Члены магистратов избирались пожизненно из наиболее состоятельных посадских граждан и за успешную службу могли быть пожалованы в дворянство.

Реформы Петра I привели к появлению бюрократии – социальной группы профессиональных управленцев. Как государственный институт, бюрократическая система отличалась строгой иерархией учреждений и должностных лиц, единообразием структуры штатов и учреждений, исполнением обязанностей в строгом соответствии с уставами и регламентами верховной власти.

Укрепление высшего и центрально аппарата сочеталось с реформой местной  администрации, начавшейся еще в  первое десятилетие XVIII века. В 1708 – 1715 годах воеводская администрация была заменена губернской системой управления. Первоначально страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Смоленскую, Азовскую, Киевскую, Ингерманладскую (позднее - Петербургскую), Архангелогородскую, Сибирскую и Казанскую, затем были созданы Астраханская, Нижегородская, Рижская, Воронежская. Губернаторы обладали всей полнотой административной и судебной власти, им помогали ландрихтер (судебные дела), обер-комендант (военное управление), обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, провиантские сборы.

Уезды, во главе которых стояли коменданты, делились на доли. В 1719 году была произведена реорганизация всей системы местного управления с целью приведения ее в соответствие с коллегиальной  системой центральных учреждений. В административном отношении страна была разделена на 50 провинций, возглавлявшихся воеводами. Губернии были сохранены, компетенция губернаторов была строго ограничена лишь военными и судебными функциями. В территориальном отношении, губернатору подчинялась только провинция  губернского города. Провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Была сделана, правда неудачная, попытка отделить на региональном уровне суд от администрации. В 1719 году были учреждены нижние (в провинциях и городах) и верхние надворные суды во главе с губернаторами. В 1722 году нижние суды были упразднены, а верхние надворные суды просуществовали до 1727 года. [11, С. 143] 

П.Н. Милюков своими архивными изысканиями показал, что петровская губерния 1708 года - это имеющий новое название разрядный округ. Функциональное предназначение и территориальные границы губерний в большой степени тождественны «разрядам». И мало что в этом отношении меняет переход от ополчения к регулярной армии, поскольку ее части все же приписаны и расквартированы в губерниях. Правда, двадцатилетняя северная война вызывает присутствие войск на театрах военных действий, но через финансы сохраняется связь между губерниями и соответствующими частями армии. [7, С. 387] 

Привлекает к себе внимание фигура губернатора. Не только в историческом контексте, но и потому, что в настоящее время сплошь российские бюрократы среднего уровня именуют себя этим словом, губернаторство интересно как центральное звено провинциального управления. Он по-прежнему, как и разрядный воевода, основной поставщик военных и финансовых ресурсов для государственных нужд. И выполнение этих функций составляет приоритетное направление бюрократического русла течения губернаторской энергии, все остальные сферы административного хозяйства управляются по остаточному принципу. Как видим, при таком подходе не происходит смены вех в приоритетах провинциального управления. Общественные союзы всецело подчинены губернской бюрократии. Слабым утешением общественности является внедрение Петром слабых начал коллегиальности и выборности в строй губернского управления, введение советов «ландратов». Эти органы местного дворянского представительства были призваны несколько ограничивать власть губернатора и быть формой совместной выработки управленческих решений. При этом губернатору предписывалось вести себя «не яко хозяину, но яко президенту», что по мысли законодателя не давало ему никаких преимуществ в собрании ландратов, кроме двух председательских голосов. Вскоре такое «просвещенное» губернаторство было несколько изменено - разукрупнение губерний на «доли» (второстепенные административные округа) сделало выборных начальниками этих единиц. Ландраты по очереди «дежурят» определенный срок в губернском городе, а также съезжаются в конце года на губерский съезд «для исправления дел всем вместе». При всей бутафорности этих учреждений, все же взглянем с интересом на институт ландратов. Он что-то неизвестное по отношению к допетровской эпохе.

Коронная власть сознательно открывает  общественности возможность к участию  в делах местного управления, причем это не диктуется какими-то экстраординарными обстоятельствами. Главный же интерес заключается в том, что коллегиальный выборный орган способен подчинить своим решениям агента центральной коронной администрации - губернатора, хотя этот орган имеет черты сословной узости. Нет необходимости говорить, что прежние институты коронной власти на местах не знают подобных ограничений. В рамках ландратного порядка принятия решения действует принцип равноправия государственных чиновников - губернаторов и выборных лиц, представителей дворянской прослойки общественных союзов.

Если все так изящно выглядит в организации губернского административного  быта петровской эпохи, откуда взялся вывод о бюрократизации и централизации  управления. Архивные исследования      М.М. Богословского показывают:

- ландраты слишком мимолетное явление для России, не способное за пятилетний период своего существования оставить сколько-нибудь заметного следа в системе местного управления;

- этот институт существовал скорее на бумаге, чем в реальной практике, об этом говорят существенные расхождения между указным вариантом его описания и жизненным использованием;

- наконец, в действительности ландраты никогда не были выборными органами. [3, С. 238] 

Дело состоит в том, что изначально ландраты формируются по усмотрению сената и губернаторов, а когда через 9 месяцев предписываются выборы на эти должности, все вакансии оказываются замещенными. Через 2 года уже и петровский закон отменяет принцип выборности. Таким образом, не удается на практике применить открывшиеся было электоральные возможности. Законодательную основу получают случаи, когда места в ландратах замещают отставные дворяне, не имеющие своих поместий, вместо пансиона. Иногда должности в ландратах получают рядовые чиновники губернских канцелярий. Хотя институту ландратуры не суждено было сыграть сколько бы заметной роли в административной реформе местного управления, стоит запомнить этот исторический прецедент утраченной попытки сбалансировать государственные и общественные начала в среднем звене российской бюрократии.

Второй этап реформ в управлении берет начало в 1719 году. Новеллой становится переадресовка принципа коллегиальности  с регионального уровня в центр. Были учреждены чисто бюрократические  органы - центральные коллегии. Губернии получили деление на провинции и дистрикты. С небольшой административной автономией от короны провинции возглавляют воеводы, назначаемые из центра, сносящиеся по узкому кругу дел с губернатором. Наконец, принцип единоначалия в областном управлении венчает появление в дистриктах земских комиссаров, рекрутируемых камер-коллегией центрального правительства. [3, С. 345] 

Такая жесткая конструкция управления есть попытка реализовать теорию полицейского государства, когда в  руках чиновников сосредотачивается  вся полнота власти не только над государственными, но и общественными и даже частными делами. Местный администратор по инструкциям признается источником и творцом всякого народного благополучия. Воеводы, земские комиссары осуществляют бюрократическую экспансию над общественным прогрессом. Коронная власть внушила им веру в свое всемогущество, касаясь любой сферы общественного быта - полиции, безопасности, торговли, здравоохранения, борьбы со стихийными бедствиями, просвещения, благотворительности и т.п.

Власть настолько самоуверенна в своих потенциях, что высокомерно отказывает обществу в сколько бы то ни было значимом соучастии в государственных делах. К чему могла привести такая самоуверенность нетрудно догадаться. М.М. Богословский, исследовав этот вопрос, с фактами в руках показывает полное фиаско чиновничьего бюрократизма.

Канцелярскими памятниками остались невыполненные инструкции с благими  намерениями управлять нравственностью  и здравоохранением. Бюрократической  энергии едва хватало на фискальство. Воеводская и комиссарская практика напрочь опровергает идиллию петровских инструкций. Не справляясь даже с задачами фиска, бюрократия начинает искать поддержку местных общественных сил. В 1724 году вводится новый налог - подушная подать, вот хороший повод вновь прибегнуть к испытанной практике Московского государства, возложить обязанности по разверстке налога на сам общественный мир. С этого года в дистриктах появляются специальные сборщики - земские комиссары, избираемые местным дворянством и подотчетные своим избирателям. Вторая попытка реформатора ввести в управление местными делами общественный элемент на этот раз не осталась только на бумаге. Но поскольку функции, возлагаемые на земских комиссаров, нельзя назвать престижными, то данный институт, судя по протоколам, поразил вирус дворянского абсентеизма. Свои электоральные обязанности многие дворяне перепоручили своим приказчикам и уклонились от личного присутствия, что не могло не вызвать запретительной реакции со стороны Петра, тщательно следившего за замкнутостью сословно-дворянского представительства. В принципе существовала нормативная база для развития института земских комиссаров в самостоятельный элемент местного общественного управления. Но поскольку его введение совпало по срокам с завершением северной войны, на практике это пошло по другому руслу.

Военное начальство - вот кто составил конкуренцию общественному миру. Подушная подать была тесно связанна с полковым обеспечением изначально, и потому теперь расположившееся  в губернских городах полковое начальство легко смогло переподчинить комиссаров себе и отодвинуть их ответственность перед избирателями.

Военный полковник шаг за шагом  присоединяет разные функции своего гражданского коллеги - контроль за передвижением  населения, соблюдение паспортного  режима, естественно - поступление подушного сбора. Таким образом, общественные институты находились под двойным давлением военной и гражданской бюрократии.

Среди торгово-промышленного населения  городов Петр также вбросил эмбрионы местного самоуправления. Это выразилось в появлении среди посада ратушей и магистратов. Бургомистры и ратманы, должностные лица этих выборных коллегиальных присутствий, избирались на посадских сходах. Но этот институт интересен нам не столько с точки зрения своей функциональной самостоятельности, ее как раз и не было - бургомистр и ратман поступал в полное распоряжение коронной власти,- но с позиции избирательной практики. Население городов уже тогда имело шанс устать от выборов.

В провинции основными административными  звеньями были комендант, камерир, организующий сбор налогов, и рентмейстер, возглавлявший местное казначейство (рентерею). В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

В конце 1708 года Петр Великий издал  указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных  губерниями: Московская, Ингерманляндская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская (позже  до 11). Губернии были чрезвычайно неравномерны (в Московской губерннии было 39 городов, в Киевской - 56, Сибирской - 30). По мнению Буданова, власть губернаторов можно назвать центрально-местной, так как в городах по прежнему управляли обер-коменданты и коменданты (прежние воеводы). Изначально губернии делились на уезды, но в 1711 году появились провинции - промежуточное деление между губерниями и уездами. Во главе провинций стояли воеводы.

Согласно реформам Петра, посадским  населением городов управляли с 1699 г. Ратуша в столице и земские избы, ее органы, на местах; с 1720-х гг.— Главный и городовые магистраты. Кроме того, на самих посадах существовали посадские сходы, т. е. собрания членов всего посада или его составных частей — слобод, сотен, гильдий. Они выбирали посадского и прочих старост, членов магистратов — представителей городского самоуправления, а также должностных лиц для казенных служб (сбор пошлин, продажа вина, соли и др.). [14, С. 280] 

Шляхетство, как на польский манер  стали именовать российское дворянство, было главным объектом забот и пожалований Петра. На грани XVII и XVIII вв. в России имелось более 15 тысяч дворян (около 3 тысяч семей). Основа их положения в обществе — владение землей и крестьянами. В их подчинении тогда трудились обитатели более 360 тысяч крестьянских дворов. Высшее дворянство составляло более 500 фамилий, каждая из которых владела 100 дворами и более. Остальные принадлежали к среднему (менее 100 дворов) и мелкому (несколько десятков или несколько дворов) дворянству.