Губернская реформа Петра 1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Актуальность темы курсовой работы. История развития российских государственных институтов - одно из наиболее активно разрабатываемых научных направлений в современной отечественной историографии. Повышенный интерес к изучению данной проблемы связан с многочисленными инициативами последних лет по реформированию системы законодательной и исполнительной власти, в том числе и в сфере управления отдельными территориями - субъектами Российской Федерации, и функционирования органов местной администрации. В последние годы наблюдается тенденция на ужесточение вертикали власти, усиление позиций федерального центра в регионах. Создание института полномочных представителей президента, реформирование Совета Федерации, наконец, вопрос о назначении губернаторов из центра позволяют делать выводы о подготовке правительства к структурным изменениям в системе местного управления.

В этой связи изучение Губернской реформы Петра I представляет значительный научный интерес, так как именно в первой четверти XVIII в. были заложены основы той системы административно - территориального деления и управления, которая, видоизменяясь по форме, но не изменила своей сущности до начала XX в., а отдельные ее элементы актуальны и в наше время. Исследование традиций в практике администрирования территорий позволяет внести существенные дополнения в изучение проблемы взаимодействия власти и общества, федерального центра и регионов, бюрократических институтов и выборных органов власти и управления на местах.

Объектом исследования явилось законодательство Петра I в области местного управления в конце XVII - начале XVIII в., то есть фактически на протяжении всего правления первого российского императора. В течение этого хронологического периода создаются значительные по объему и содержанию юридические тексты разного характера: указы 1699 г., касающиеся реформы посадского самоуправления, указ 1708 г. об учреждении губерний и др. С другой стороны, в качестве объекта исследования выступают архивные материалы делопроизводства канцелярий местных бюрократических учреждений: губернских, воеводских, комендантских, ландратских, провинциальных и др. канцелярий, которые отражают процессы становления новой системы областного управления, реальные компетенции должностных лиц и их практическую деятельность. Эти, и другие юридические памятники, позволяют изучить различные аспекты административно - территориальных реформ Петра I и провести анализ правительственной деятельности в процессе усиления политики абсолютизма.

Предметом данной работы стали административно - территориальные преобразования Петра I, иначе - реформа местного управления на губернском, провинциальном и уездном уровнях или реорганизация управления государственной территорией. Учитывая тот факт, что в данный период администрация и суд были неотделимы друг от друга и являлись равноподчиненными власти монарха управленческими отраслями, наряду с изучением местных органов управления, внимание уделяется исследованию судебных институтов на местах.

Методологической основой настоящего исследования является общенаучная (философская) методология и вытекающие из нее частнонаучные (специальные) методы познания: нормативно-логический, историко-юридический, системно-исторический и другие. Это позволяет автору курсовой работы следовать принципам научной объективности и историзма, которые требуют конкретного и всестороннего изучения явления. При работе использовались методы источникового анализа: выявление, отбор, критика содержания источника.

Теоретическую основу курсовой работы составляют исследования отечественных и некоторых зарубежных ученых - историков, политологов, правоведов и других специалистов. Следует заметить, что историография петровских реформ является настолько значительной, что задача представить ее общий обзор в рамках данной работы представляется невыполнимой.

Административно - территориальные  реформы Петра I, преобразования в  области местной администрации  издавна привлекали внимание исследователей. Основным структурным элементом, основой всей новой системы местного управления стала губернская реформа Петра Великого. Именно ей в историографии посвящено наибольшее количество исследовательских трудов. Уже в работах историков второй половины XVIII в. встречаются отдельные замечания и суждения по данному вопросу. Так, например, И.Н. Болтин считал, что разделение России на губернии привело к сложностям в их управлении «из - за чрезмерной обширности и многородности». По его мнению, для «справления дел» необходимо было организовать в губернских городах присутственные места. В.Н. Татищев полагал, что петровские губернии формировались во многом благодаря воле и желаниям назначенных во главе них царедворцев. Положительно оценивал значение реформы В.И. Пешков, замечая при этом, что разделение на губернии органически вытекало из административного деления, сложившегося во второй половине XVII в. Тем самым исследователь первым затронул аспект проблемы, нашедший свое развитие в последующих работах. [5, С. 23] 

Таким образом, целью данной работы является рассмотрение особенностей губернской реформы Петра I в 1708 – 1715 годах, для достижения которой необходимо решить следующие задачи: рассмотреть предпосылки реформы; раскрыть сущность реформы и подвести итоги губернской реформы.

 

1 ПРЕДПОСЫЛКИ РЕФОРМ

 

 

Губернская реформа 17 декабря 1708 г. является важной составной частью преобразований Петра I в России, которая получила различные оценки в исторической литературе. Они касаются не только определения целей и задач Петра I в сфере государственного управления, но и проблем ее практического осуществления и результатов. При этом исследователи уделяют особое внимание военно-административной и фискальной характеристикам губернской реформы, прямолинейно привязывая ее к условиям военного времени (русско-шведская война).

Однако еще В.О. Ключевский приводил сравнения губернской реформы Петра I (создание губернской системы управления) с территориальными разрезами времен царя Федора и округами московских областных приказов, делая акцент на их чисто внешнем сходстве. [13, С. 143] 

Но одного указания на внешнее сходство управленческих структур недостаточно, поскольку разряды и округа были связаны с элементами земельно-областного управления, которое окончательно было ликвидировано в ходе губернской реформы Петра I. Следовательно, рассматриваемая реформа Петра I носила ярко выраженный административно-бюрократический характер.

В пользу последнего предположения  свидетельствует первоначальное закрепление 341 города за новыми округами (губерниями). Прежние территориально-управленческие хозяйственные связи городов не учитывались Петром I.

Вместе с тем, Петр I не спешил с  практическим осуществлением губернской реформы. Вероятно, он и правительство  опасались снижения налоговых поступлений в казну.

Реформа началась только в 1712 г., когда  не только определились с основными  функциями новых губернских учреждений (в том числе судебными), но и  почти завершилось формирование их штатов, а также размещение воинских подразделений участвовавших в сборе налогов.

Страна стояла накануне великих  преобразований. Каковы же были предпосылки петровских реформ? Россия была отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьезную опасность для независимости русского народа. Промышленность по своей структуре была крепостнической, а по объему продукции значительно уступала промышленности западноевропейских стран. Русское войско в значительной своей части состояло из отсталого дворянского ополчения и стрельцов, плохо вооруженных и обученных. Сложный и неповоротливый приказной государственный аппарат, во главе которого стояла боярская аристократия, не отвечал потребностям страны.

Отставала Русь и в области духовной культуры. В народные массы просвещение почти не проникало, и даже в правящих кругах немало было необразованных и вовсе неграмотных людей. Россия XVII века самим ходом исторического развития была поставлена перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока. [16, С. 217] 

Обостряющиеся классовые  противоречия  привели  к  необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления,  построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата,  строго  контролируемого  высшими  органами власти.  Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и  подавления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение административных и губернских реформ.

Продолжением преобразований местного самоуправления стала губернская реформа 1708 г. Ее целью было увеличение доходной части бюджета, а средством — дальнейшая децентрализация финансов. Указом 1707 г. каждый город был приписан к определенному губернскому центру. Возникли Московская, Ингерманландская (позднее Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. В 1711 г. из состава Азовской были выделены города, связанные с корабельным делом в Воронеже, и объединены в Воронежскую губернию. Таким образом, губерний стало девять, т.е. столько же, сколько прежде разрядов. Однако территориально губернии с разрядами не совпадали. [18, С. 20] 

В первой четверти XVIII в. был осуществлен  целый комплекс реформ, связанных  с перестройкой центральных и  местных органов  власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма. С 1708 года Петр I начал перестраивать старые учреждения и заменять их новыми, в результате чего сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после окончания Северной войны получил титул императора. В 1711 году был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Взамен устаревшей системы приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Каждая губерния была обязана обеспечить снабжение прикрепленных к ней воинских частей и разместить их на своей территории в мирное время. Это еще раз свидетельствует, что все преобразования в государственном управлении в первом десятилетии XVIII в. были подчинены задаче создания и обеспечения регулярной армии как опоры государства, однако косвенно они затронули и городское население. Указ от 1 февраля 1711 г. приписал все полки к определенным губерниям. Введение нового порядка снабжения и расквартирования армии (цель губернской реформы) напрямую затрагивало посадское население, поскольку воинский контингент размещался непосредственно по домам городских жителей. Плохое финансовое и материальное снабжение было причиной частых побегов солдат и разбоя.

Управление губерниями, в том  числе система финансовой ответственности, несколько раз претерпевало изменения. Хронический дефицит бюджета вынуждал прибегать к жестким мерам в отношении финансово ответственных лиц, но это не давало результатов. Неудачный опыт реформы местного самоуправления побудил Петра вновь заняться реформированием в центре. Децентрализация власти (губернская реформа), перенос столицы, частые отлучки Петра I требовали создания в Москве учреждения для контроля над доходами, поступающими из губерний, и распоряжения ими. Такую функцию должен был выполнять Сенат, учрежденный в 1711 г. Вспомогательная роль отводилась Ближней канцелярии. Первоначально у Сената отсутствовала четкая структура аппарата: в него входили старые и новые приказы, комиссии с нечетко разграниченными полномочиями и туманно определенными задачами. Нередким было неподчинение губернаторов.

В основу нового коллегиального устройства была положена шведская модель (через  приглашенных на службу голштинского камералиста Фика и силезского барона фон Любераса). Финансовые вопросы  переходили в ведение Камер-коллегии, Штатсконтор-коллегии и Ревизион-коллегии.

Камер-коллегия становилась главным  органом финансового управления и занималась вопросами государственных  доходов. Кроме того, в ее ведении  были монетное дело, подряды, соляные  промыслы, содержание государственных  дорог, снабжение населения хлебом во время неурожаев.

Штатсконтор-коллегия (впоследствии Штатс-контора) занималась вопросами  государственных расходов. Она составляла росписи расходов на содержание армии, государственного аппарата. В качества государственного казначейства она выдавала денежные средства учреждениям по распоряжению императора или Сената.

Ревизион-коллегия была органом финансового  контроля. Она следила за расходованием  денежных средств центральными и  местными учреждениями, сверяя данные приходных и расходных книг. Функции Ревизион-коллегии совпадали с функциями старого Счетного приказа. Впрочем, этим сходство коллегий и приказов ограничивалось. Полномочия коллегий в отличие от приказов распространялись на всю территорию государства. В коллегиях были более четко разделены сферы управления и решены вопросы подчинения ведомств. Порядок ведения дел был установлен совещательный, по большинству голосов присутствия.

Однако эта реформа тоже не решила проблему дефицита бюджета. Повсеместно  были распространены хищения, возросли недоимки.

В 1723 г. недоимка таможенных сборов составляла 402 523 руб., канцелярских и оброчных — 309 322 руб. из 714 756 руб., пчелиного налога было собрано 15 330 руб. из 35 414 руб., с  мельниц — 33696 руб. из 71 704 руб., с рыбной ловли — 43942 руб. из 89 083 руб., с пашенных земель и сенокосов — 7637 руб. из 18 812 руб., с мостов и перевозов — 23 598 руб. из 40 469 руб. [3, С. 350]