8. Принцип законности. Одной из  главных задач реформы государственного  аппарата в XVIII в. была организация управления на единообразных юридических основаниях. Закон становился обязательным для исполнения чиновниками всех уровней. По мнению А. Градовского, "вся система учреждений Петра Великого имела в виду главную цель – обеспечить законность в управлении". С точки зрения Петра I, законность можно было утвердить через реализацию следующих мер: 1) организацию государственного управления на коллегиальном начале; 2) создание системы надзора за деятельностью чиновников; 3) кодификацию законодательства. Первые две инициативы были с успехом реализованы: утвержден принцип коллегиальности в управлении, созданы должности фискалов и генерал-прокурора для надзора за деятельностью государственных служащих, кроме того, петровское законодательство обязывало чиновников читать указы и регламенты в коллегиях, за "неведение" их наказывало.

     9. Принцип мобилизации дворян на  государственную службу. В большинстве  европейских государств служба  монарху была привилегией членов  феодального сословия. В России  она стала для них обязанностью. Фактически она была пожизненной. Табель о рангах дополнила служебное бремя дворян обязанностью учиться. "Новый закон отвечал, прежде всего, интересам дворян, составляющих социальную опору абсолютной монархии. Он закреплял их возросшее значение в армии и государственном управлении". Рост экономического и политического влияния дворян привел в 1762 г. к отмене обязательности государственной службы дворянского сословия. Более того, Екатерина II в Жалованной грамоте дворянству (1785) подтверждала исключительное право дворян на владение населенными имениями, освобождение от обязанности службы, от податей, от телесных наказаний и т.д.

     Итак, формирование модели государственной  службы – процесс сложный и противоречивый. Модель надо понять, усвоить, испытать на практике, придать ей авторитет в глазах людей, обучить ее специалистов, выверить ее эффективность. Все это с успехом было проделано на протяжении XVIII в., когда в России зарождалась и закреплялась государственно-административная модель государственной службы, основанная на принципах: коллегиальности, иерархичности и чинопочитания, законности, привилегированности, прямых денежных выплат, мобилизации дворянства, верности государству и монарху, приоритета личной выслуги и профессиональных качеств.

3 Государственная служба России в XIX веке

     Важным  шагом к организации государственной  службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода  законов о службе гражданской. Он был подготовлен к 1832 г., а уже  спустя два года, в 1834 г., в его развитие Николай I подписал "Положение о порядке производства в чины по гражданской службе". Этим Положением были установлены сроки выслуги лет в зависимости от различных критериев: за добросовестную и положительно оцененную службу; за отличие в процессе осуществления службы.

     С 1836 г. все дела по надзору за службой  гражданских чиновников были сосредоточены  в I отделении Собственной его  императорского величества канцелярии. Каждые шесть месяцев начиная  с 1851 г. губернаторы подавали сведения о лицах, поступивших на государственную службу. 5 сентября 1846 г. по распоряжению Николая I в I отделении Собственной его императорского величества канцелярии был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства.

     Историко-правовой анализ различных материалов, характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX в., свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса было осуществлено в период царствования Николая I Законами от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй – условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов.

     Законодательство  о гражданской службе определяло ограничения, связанные с поступлением гражданина на государственную службу и с осуществлением им своих должностных обязанностей. Чиновники в соответствии с положениями Устава о гражданской службе не имели права: приобретать имущество, продажа которого поручалась им в качестве служебного поручения; заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через родственников или подставных лиц; входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками как при заключении договоров по линии их ведомств и административных учреждений, так и в ходе их осуществления; быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности⁴.

     В законодательстве был урегулирован вопрос об окончании государственной службы. Каждый государственный служащий имел право прошения об отставке в любое время. Для прекращения службы в полиции по собственному желанию достаточно было подать прошение. Представление и проект приказа об увольнении от службы и должности вносились непосредственно тем начальством, от которого таковое зависело. Но в определенных случаях начальствующие лица имели полномочия по увольнению чиновников со службы и без их прошения об отставке. В качестве причин увольнения рассматривались: несоответствие занимаемой должности; недобросовестное отношение к служебным обязанностям; преступление по службе; нарушение нравственных норм и другие условия. В соответствии с Положением "О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью" (1849 г.) начальствующие лица министерств, ведомств и учреждений имели право увольнять служащих "не за проступки или предосудительное поведение, а единственно по неспособности к занимаемому месту". Но уволенные по такому основанию служащие имели право трудоустроиться в другом министерстве или ведомстве.

     В основу продвижения был положен  принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный  переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения  лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась.

     Общее количество чиновников в середине царствования Николая I не было известно ни ему, ни его  канцелярии, и его не могли установить даже кропотливые позднейшие исследователи. На 1847 г. классными чинами обладали 61548 человек. В то же время указанный факт свидетельствует об отсутствии должной системы в организации и структурировании государственной службы⁵.

     Большую роль в системе мер по совершенствованию и рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский.

     В качестве ключевых аспектов реформы  государственного управления можно  выделить перестройку центрального управления – образование министерств, Государственного Совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Согласно царскому Указу от 6 августа 1809 г. для производства в чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) требовались, помимо соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе. Программа была довольно обширной и предполагала знание русского и одного иностранного языка, основательные знания в области права – естественного, римского, уголовного и гражданского, отечественной истории, экономики и статистики, а также общие познания по ряду других предметов. Обращает на себя внимание акцент на отечественное образование и знание российской действительности. Тем не менее, при осуществлении этой реформы возникло большое количество различных сложностей и трудностей, связанных с ведомственно-сословными и корпоративными интересами, что, по сути дела, нивелировало основные идеи реформ. Хотя реформы М.М. Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами царь Петр I. Колеса управленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой и не слишком эффективной, но все же на фоне предшествующего хаотического состояния прогресс был очевиден⁶.

     Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей. "На смену "административному романтизму" М.М. Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено двумя упоминавшимися выше Законами и утверждением "Устава о службе гражданской", который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г."

     В первой половине XIX в. повышается статус гражданских почетных званий. Это были особого рода частные титулы или своеобразные награды. К ним относились почетные звания статс-секретаря его величества, члена Государственного совета, сенатора и почетного опекуна. Они не предусматривались Табелью о рангах и формально не относились к каким-либо ее классам, но вели свое происхождение от одноименных должностей. Получение почетных званий являлось наградой почетным титулом высокого ранга и предоставляло лицам, получившим эти звания, высокий статус и привилегии в различных сферах государственного управления.

     С целью повышения эффективности  работы государственного аппарата, а  также предотвращения злоупотребления  служащими должностными полномочиями законодательными актами Российской империи  предусматривались необходимые ограничения гражданских прав должностных лиц. Государственным служащим запрещалось приобретать лично (либо через членов семьи, крепостных, знакомых) движимое и недвижимое имущество, продажа которого входила в их должностные обязанности. Было запрещено входить в подряды и поставки лично, так же как и быть залогодателями при заключении договоров подряда и поставки по месту службы и входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками. Кроме того, чиновникам запрещалось быть поверенными в местах своей службы, а вне ее – с большими ограничениями.

     Одно  из ограничений касалось запрещения государственным служащим принимать  подарки или денежные вознаграждения при исполнении или по поводу исполнения своих обязанностей. Имели место  также особые ограничения для служащих в отдельных местностях и ведомствах – там, где существовало опасение злоупотребления служащими своим служебным положением ради личной выгоды. Третьего декабря 1884 г. Александр III утвердил решение Комитета министров "О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах, компаниях, а равно в общественных и частных установлениях". Закон запрещал какое-либо участие в руководящих органах этих обществ чинам первых трех классов и соответствующим придворным чинам, а также лицам, занимавшим определенные должности: обер-прокурорам Сената и их товарищам, директорам департаментов и главных управлений, губернаторам, градоначальникам, прокурорам и ряду других лиц.

     В 1905 г., в связи с революционными преобразованиями в стране, были ограничены некоторые политические права государственных служащих. Указ 1906 г. "О временных правилах, об обществах и союзах" разрешал чиновникам образовывать вне службы только благотворительные и культурные общества, которые не могли иметь политическую подоплеку.

     Таким образом, в период становления и  развития абсолютной монархии в России был сформирован сильный, разветвленный  профессиональный государственный  аппарат и созданы правовые основы его кадрового обеспечения. Все  должности государственных органов разделялись на соответствующие классы. Государственный служащий представлял собой лицо, занимающее должность и осуществляющее от имени царя предписанные законом либо иным нормативным актом действия. Наградная система, действовавшая в первой половине XIX в., способствовала длительному и безупречному служению отечеству чиновников государственных органов. Вместе с тем многообразие, многоступенчатость и сложность наградной системы делали ее негибкой и консервативной. Зависимость награждения классных чинов от занимаемой должности и выслуги лет обесценивала значимость награды, делала ее показателем достигнутого служебного положения и не всегда отражала результаты практической деятельности. Недостаточно внимания уделялось стимулированию служебного рвения нижних чинов государственной службы.

Заключение

     Реформирование  государственного аппарата в начале XVIII в., обретение Россией статуса  империи имели огромное политическое значение как для самого Российского  государства, так и для европейского континента. В этот период статус империи означал признание не только государства под верховенством императора, но и абсолютную политическую и территориальную его независимость среди европейских государств.

     Модернизация  государственного аппарата в течение XVIII – XIX вв. требовала совершенствования правового статуса государственных служащих, представлявшего всеобъемлющую характеристику правового положения чиновников, сущностью которого являются юридические нормы, его определяющие.

     Правовой  статус государственного служащего в дореволюционной России характеризовался наличием многочисленных параметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением государственной должности, выполнением или профессиональным обеспечением полномочий государственного органа. Государственный служащий являлся лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами административного, трудового и иных отраслей права. К основным из них относились: нормы и положения о должностных правах и обязанностях, чинопроизводстве, видах ответственности и поощрений, ограничения в правах, социальном обеспечении государственных служащих.