Важным  этапом в становлении государственной  службы в России стало правление  Екатерины II, деятельность которой  по развитию системы государственного управления и законодательства требовала  совершенствования как механизма  государства, так и организации государственной деятельности самих чиновников. Дальнейшее развитие институт государственной службы получает с принятием "Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи" от 7 ноября 1775 г., в соответствии с которым государственная гражданская служба была разделена на коронную службу по назначению от правительства и службу по выборам от дворянства. Должностям по выборам от дворянства были присвоены чины согласно Табели о рангах.

     Значительные  изменения в порядок прохождения  государственной службы внес Именной указ 1790 г. "О правилах производства в Статские чины", который впервые установил принцип приоритета выслуги и определил сроки выслуги, необходимые для производства в следующий чин. Таким образом, общая кадровая политика в сфере государственной службы при Екатерине II была направлена на отслеживание и регулирование социального состава бюрократии, на ограничение притока на государственную службу выходцев из податных сословий. Государственная служба была поставлена на прочный юридический фундамент, регулировалась государственным законодательством и в меньшей степени зависела от текущих установлений субъекта верховной власти.

     Административные  реформы 1775 г. и реформы 1802 – 1811 гг. обусловили количественный рост корпуса гражданских служащих (Приложение Б).

     Развитие  государственной службы в первой половине XIX века связано с именем выдающегося государственного деятеля  России М.М. Сперанского. В 1809 г. он подготавливает Указ об обязательном экзамене для  занятия государственной должности. Был установлен образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот Указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли свое применение.

     Российский  император возглавил всю систему  власти. В 1810 г. был создан Государственный  совет – высший законосовещательный орган, который готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения, – приводил к единообразию всю правовую систему России. Сенат утвердился как высший судебный орган государства. В 1802 г. был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. Власть министров стала определяться как высшая исполнительная власть, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. Для решения межведомственных вопросов стали созываться совещания министров, в 1812 г. они получили законодательное оформление в лице Комитета министров. В 1826 г. была создана Собственная Его Величества канцелярия – особый орган, возглавивший всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

     В развитие кодификации законов в 1834 г. было принято Положение о  порядке производства в чины по гражданской  службе. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончивших курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончивших курс наук в средних учебных заведениях; 3) не имеющих соответствующего образования. За отличия в ходе службы вводились различные выслуги лет.

     В 1835 г. Николай I подписал Указ "О расписании должностей гражданской службы по классам  от XIV до V включительно", определявший основные условия поступления на государственную службу в Российской империи. В их числе – происхождение, возраст, подданство, "гражданская честь". Приоритетное право служить государю-императору имели потомственные дворяне и сыновья дворян, а также офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, священников. На службу можно было поступать с 14 лет, однако действительной она считалась только с 16 лет.

     После отмены крепостного права в государственную  гражданскую службу вносились изменения  и дополнения, закрепленные в обобщенном законодательстве 1896 г. Тогда был  утвержден Свод уставов о службе гражданской, который включал в себя: Устав о службе по определению от Правительства, Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. В данных документах еще большее внимание уделялось развитию гражданского общества, когда работа государственных служащих рассматривалась как служение Отечеству и его гражданам.

     После Октябрьской революции 1917 г. сложившийся институт русской государственной службы был уничтожен. Одним из первых актов Советской власти был Декрет от 11 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов". Табель о рангах, почти 200 лет служившая правовой основой для царских манифестов и указов о государственной службе, была отменена. В дореволюционной России служащие составляли около 2% населения, в их числе чиновники, земские служащие, торгово-промышленная администрация, служащие железных дорог, почт и телеграфов. Октябрьскую революцию часть служащих (в основном замещающих незначительные должности) встретила одобрительно, другая же часть – враждебно. 
 

2 Модель государственной  службы в России  в XVIII в.

     Модернизация  государственного аппарата в течение XVIII – XIX вв. требовала совершенствования правового статуса государственных служащих, представлявшего всеобъемлющую характеристику правового положения чиновников, сущностью которого являются юридические нормы, его определяющие.

     Важнейшей обязанностью государственного служащего являлась верность главе государства. Все должностные лица являлись олицетворением государственной власти и действовали от ее имени. Соблюдение верности его главе было залогом успешного осуществления деятельности на пользу государству. Основополагающей обязанностью государственного служащего являлось осуществление действий, которые составляют содержание государственной должности. Государственный служащий был обязан исполнять обязанности, исходящие из особенностей его служебной деятельности. Он обязан был действовать, руководствуясь распоряжениями начальства и в соответствии с законом, причем законность осуществляемых им действий была приоритетной.

     В тех случаях, когда приказы начальства, на взгляд служащего, противоречили  закону, он должен был руководствоваться последним. В Уставе о службе говорилось: "Если же данное от начальства повеление, кто сочтет незаконным или противным интересам Его Императорского Величества, тот обязан неупустительно исполнить то, что на подобный случай в учреждении занимаемой им должности предписано"³.

     Успешное  выполнение государственными служащими  своих непосредственных обязанностей было бы невозможно без предоставления им права осуществлять свои обязанности. В свою очередь, осуществление этого  права зависело от особых прав, предоставляемых службой и присущих только государственным служащим.

     Ядро  модели государственной службы составляют принципы ее построения. Это основные концептуальные начала и догмы, на которых  зиждется вся система государственной службы. Отсутствие установленных законом принципов и процедурных правил осуществления управленческой работы является одной из причин непрофессионализма государственной службы. Это приводит к формированию в сознании общественности отрицательного образа чиновника, к потере доверия к государственному аппарату.

     Принципы  государственной службы – это "микросхема" модели государственной службы, они определяют ее юридическую основу, жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование.

     Анализ  законодательства XVIII в. позволяет нам выделить систему принципов государственной службы, сформировавшихся в указанный период.

     1. Принцип публично-правового характера  государственной службы. Он был  заложен Табелью о рангах (1722) и заключался в том, что в  России была создана единая государственная служба, что послужило фактором ее укрепления и развития. Как отмечает Н. Филиппов: "Несомненною заслугою Петра В. было именно это возвышение чисто государственного начала над частноправовым. Чем едва ли не целое столетие реформатор опережал свое время".

     2. Принцип приоритета личной выслуги  и профессиональных качеств чиновников  над родовитостью и знатностью. Это "несущий" принцип петровских  преобразований, он позволил влить  в государственный аппарат столь  необходимую "свежую кровь". В то же время он заставил самосовершенствоваться дворян, претендовавших на служебное продвижение. Эффективная работа данного принципа невозможна без четко сформулированной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников на основе квалификации и деловых качеств. Попытка создать такую систему прослеживается в Табели и Генеральном регламенте. Например, для государственных служащих, прошедших стажировку за границей, устанавливалось льготное продвижение по службе.

     3. Принцип привилегированности государственной  службы. Табелью о рангах каждому  разряду служащих был дан определенный  и четко зафиксированный законом  статус в обществе, обеспечивающий  престиж данного лица в социальной  иерархии. В этом заключалось принципиальное отличие от чиновного строя Московского государства. Устанавливалось строгое почитание высшего ранга низшими и штрафы за нарушение субординации. Привилегированность государственной службы заключалась также в том, что Табель открывала возможность получения нового социального статуса – дворянства – путем службы. Таким образом, открывались новые возможности для усиления социальной мобильности, что способствовало демократизации правящего класса и притоку новых сил в государственный аппарат.

     4. Принцип коллегиальности. В Генеральном  регламенте были подробно и  весьма разумно определены взаимные  отношения служащих друг к  другу, к президенту коллегии. Решения в коллегиях должны  были вырабатываться и приниматься  совместно, даже если "суждения, споры и несогласия несколько замедляют ход дел... зато перед государем они одни только обнажают истину, выказывают ему способных людей для каждого места". Было сделано все, чтобы обеспечить правильность ведения дел и беспристрастность всех членов коллегий в обсуждении и решении дел. Правда, Регламент, как и предшествовавшие ему законы, слишком много внимания уделял соблюдению внешних форм. По мнению Петра I, нужно было прежде всего определить форму отношений между государственными служащими – в надежде, что вместе с этим изменится и сущность, что новые чиновники не будут поступать, как прежние. Однако законодатель не учел, что на Западе люди "воспитывались в том принципе, у нас же их надо было воспитывать" и "введение коллегиального начала вместо прежнего приказного не могло дать быстрых результатов". Главная заслуга Петра I заключалась в том, что он на основании лучшего принципа хотел построить всю систему всех государственных учреждений.

     5. Принцип приоритета прямых денежных  выплат. Существовавшая в России XVIII в. система "кормления от дел" привела к чрезмерным злоупотреблениям чиновников на местах и создала условия для децентрализации государственной власти. Необходимо было поставить чиновников в экономическую зависимость от государства. Это должно было способствовать укреплению центральной власти и формированию более функциональной системы контроля за деятельностью бюрократического аппарата. С этой целью Петр I организует службу чиновников за жалованье. Однако отсутствие необходимых денежных средств довольно скоро привело к возврату старой практики – службы за счет подношений населения. Окончательное закрепление финансирования деятельности чиновников происходит при Екатерине II, с изданием в 1763 г. Манифеста "О постановлении штатов...". Этот принцип укрепил правовой и социальный статус чиновника, усилил публичные начала самой государственной службы.

     6. Принцип иерархичности и чинопочитания.  Его закрепление происходит с  изданием Табели о рангах. Она  установила строгую иерархию  должностей и чинов гражданского, военного и придворного ведомств, а также закрепила принцип продвижения чиновников по служебной лестнице в зависимости от личной выслуги. Приоритет отдавался чинам военным, закреплялось их первенство в отношении чиновников гражданского и придворного ведомств. Иерархичность отношений распространялась на семьи чиновников и сохранялась в повседневной жизни. Так, в церкви и общественных заведениях места занимали согласно рангу.

     Чинопочитание в современной России ассоциируется  с беспрекословным подчинением  любым решениям начальника, принижением своего достоинства в угоду вышестоящему чиновнику. Изначальный смысл, заложенный законодателем, иной. Петр I считал, что человек, заслуживший свой ранг "летами" и личными заслугами перед отечеством, имеет право на почтительное отношение к нему. Превращению чинопочитания в слепое следование воле начальника противостоял принцип коллегиальности, обязывающий обсуждать дела в коллегии, начиная с младших чинов.

     7. Принцип верности государству  и монарху требовал готовности  государственного служащего выступить в защиту монархического строя и отстаивать в своей деятельности интересы монарха. Реализовался этот принцип через присягу государственного служащего, которую он давал при вступлении в должность и повышении в ней. Так, при Екатерине II служащие клялись в "верной службе", обещали хранить тайну, следовать "инструкциям, указам и регламентам" и присяги не нарушать. Преданность – та сила, которая обеспечивает прочность "пирамидальной" конструкции власти. Основными инструментами принципа "служебной преданности являются льготы и привилегии. Они определяют статусы чиновников в иерархической системе государственного управления, ибо каждому статусу "положены" определенные льготы. Отличительной особенностью "служебной преданности" является сохранение состояния "зависимости". Зависимость подчиненных от начальника, начальника от воли монарха – инструмент мобилизации активности государственных служащих.