Государственная служба в России: основные этапы развития

2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ 

2.1. Государственная Служба России в историко-правовом аспекте.

          Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине “первым среди равных” и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений “службы”.

         Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система неместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм.  Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

     Формируется принцип местничества, связывающий  возможность занятия государственных  должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться  все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка  юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали.   На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

     Таким образом, к XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

     Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.  Логическим продолжением Указа о единонаследии стал Табель, о рангах (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.  С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство.

     Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал  гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский. Кроме того служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

     Во  второй половине XVIII века, при Екатерине - II система золоченная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных  органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III “О даровании вольности  и свободы всему российскому  дворянству” (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось  от обязательной военной и гражданской  службы. Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а  затем отмена обязательности государственной  службы для основного служивого  сословия - дворянства, она стала  их привилегией.

     Новое развитие получила государственная  служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося  государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят “Устав о службе гражданской”, в 1834 году “Правила о порядке производства в чины гражданской службы”, в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах.  В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

     При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты “Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях”, в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.

     В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала  быть особой прогрессией.  И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе. 

2.2  Петровские преобразования. Абсолютизм. Формирование  чиновничье-бюрократического  аппарата.

     Реформы Петра на рубеже веков носили неполный, половинчатый характер, ритм проведения их был рваный: некоторые проводились  быстро, а другие - растянулись на годы. Не смотря на это, реформы затронули  все сферы общественной жизни  российского общества, создали новую  систему управления государством. Остановимся на основных.

     Начнём  с реформы, которая нанесла удар по боярской знати и открыла дорогу наверх людям из «подлого» сословия, это - учреждение Табеля о рангах (1722). По немецкому образцу Пётр разделил всех служащих на 14 классов - чинов. Каждому  из 14 классов соответствовал гражданский  и военный чин. Таким образом, было положено начало созданию бюрократии, которая просуществовала в таком  виде до начала XX века. Кроме того, Пётр уровнял в правах вотчины и поместья, обязал всех дворян находиться на государственной службе пожизненно, под страхом утраты поместья.

     За  два года до этого указа, была проведена  перепись податного населения (около 6 млн. чел.), после которой земельная  подать была заменена подушной. Ответственность  за сбор налогов была возложена на помещиков. Крестьяне оказались  жёстко привязаны к своим помещикам. В этой ситуации Пётр сделал для  крестьян самую большую уступку, какую только мог, запретив продавать  последних отдельно от семей.

     Пётр  стремился упростить и сделать  более понятной и контролируемой схему управления государством. Для  этого в 1708 г. вместо запутанной и  сложной системы деления страны на области и уезды, вводится деление  на губернии (12), поделённые на провинции. Во главе первых были поставлены губернаторы или генерал-губернаторы, во главе вторых - воеводы. В 1719-1720 гг. Пётр возвращается к реформированию системы управления: провинции делятся на дистрикты, совпадающие с границами старых уездов. Так сложилась первая вертикаль власти в Российской империи, оказавшаяся такой же неэффективной, как и вертикаль власти, выстроенная в начале XXI века.

     Подверглась серьёзным изменениям и система  городского управления. Всё городское  население делилось на 1 и 2 гильдии  и «подлый люд». В выборах местного самоуправления участвовали только горожане, входящие в первую гильдию. Крестьянам же самоуправление, как  в Швеции, вообще предоставлено не было.

     На  время Прутского похода, в 1711 г., Пётр создаёт новый орган управления - Сенат. Первоначально он был временным - на время отсутствия царя, а с 1718 г. становится постоянным. Его состав насчитывал 9 человек (постепенно их численность росла), которые решали финансовые, правительственные и судебные вопросы. Пётр ещё в конце XVIII века перешёл на решение всех вопросов государства узким кругом приближённых лиц, назначаемых лично, поэтому формат Сената для окружения царя не был в новинку.

     Далее Пётр взялся за московские приказы: в 1718 г. запутанную и устаревшую систему  управления он меняет на систему коллегий по шведскому и датскому образцам. Полномочия коллегий, в отличие от приказов, были чётко определены и  разграничены. Все решения в них  принималось коллегиально - большинством голосов.

     Зная  своих подданных и их склонность к казнокрадству, Пётр в 1711 г. вводит службу фискалов, главной задачей которых был надзор и донесение Сенату обо всех нарушениях должностных лиц. В 1722 г. служба фискалов подчиняется генерал-прокурору. Историки оценивают петровские реформы в области управления, как самые слабые и недоведенные до конца.

     Церковь тоже не осталась в стороне от реформ. После смерти патриарха Адриана (1700 г.), местоблюстителем престола без  полномочий патриарха избирается молодой  украинский священник Стефан Яворский. В 1701 г. восстанавливается Монастырский приказ, который должен был собирать церковные налоги. Но как потратить собранное решала уже не церковь, а царь. Естественно, что собранные налоги пошли на содержание армии и флота. Этим наступления на церковь не закончились: было ограничено число монахов в монастырях, постричься в монахи можно было только с разрешения Монастырского приказа.

     В 1721 г. ярый сторонник Петра Феофан Прокопович составил «Духовный регламент», в котором предложил отменить патриаршество, а вместо него учредить новый орган управления - Синод, ставший  обычной коллегией. Во главе Святейшего Синода стоял обер-прокурор.

     Не  менее серьёзные изменения произошли  в культуре и системе образования. Уже в 1701 г. в Сухаревой башне  открывается Школа математических и навигацких наук, руководил которой профессор Абердинского университета Форварсон. Чуть позже (1703 г.) был издан учебник математики Л. Магницкого, который переиздавался до XIX века. В 1711 г. открывается инженерная школа. Принимали в неё, как и в Школу математических и навигацких наук, представителей всех сословий. В 1715 г. открывается Морская школа.

     Чтобы не отставать от Европы, Пётр вводит новое летоисчисление и 7208 г. от сотворения мира стал 1700 годом от рождества Христова.

В 1703 г. выходит первый номер «Ведомостей  о военных и иных делах, достойных  знания и памяти, случившихся в  Московском государствах и иных окрестных государствах». Не упуская ничего, Пётр лично редактирует первый номер. Так же лично Петром в 1708 г. выбирается новый - латинизированный - шрифт, который, с небольшими изменениями, сохранился до сих пор.