Финансово-бюджетная деятельность губернского земства

 
 
 

Таблица 5 – Соотношение обязательных и  необязательных расходов бюджетов губерний Поволжских и Уральский регионов в начале XX в., в %.¹⁰

  

 

Таблица 6 – Соотношение обязательных и  необязательных расходов бюджетов губерний Поволжских и Уральский регионов в 1913 г., в %.¹¹

  

 

     Сокращению обязательных расходов поспособствовали сами земцы. С самого возникновения земства начали ходатайствовать  о  сокращении «обязательных»  расходов. Пик ходатайств об улучшении финансов приходится на начало ХХ в.

     В  результате такого большого количества земских ходатайств об освобождении  от  некоторых «обязательных»  расходов  правительство  постепенно  снимало  с земств  выполнение  определенных  обязанностей,  что  позволяло  высвободившиеся  средства включить в долю «необязательных»  затрат.

     В 1867 г. была прекращена уплата земствами  пособий  на  содержание  казенных  и контрольных  палат. В 1874  г.  отменили  воинскую  постойную  повинность.  В 1895  г. земства  были  освобождены  от  расходов  на земских начальников и их съезды. В 1900  г. отменена повинность на содержание судебных следователей, чинов полиции и воинских присутствий.

     В начале ХХ  в.  самым  важным для  земств было исполнение  дорожной повинности,  на  которую  уходило  больше  всего  обязательных расходов Казанской, Пензенской,  Симбирской, Пермской и  Уфимской  губерний.¹² 

     Смета  и  отчеты  об  ее  исполнении  публиковались в  газетах, что свидетельствовало о прозрачности  земской финансово-бюджетной политики.

     Земские сметы разделялись на губернские и уездные. Распределение повинностей между уездными и губернским земствами  решало  губернское  земское  собрание.

     Поэтому  повинности  в  одних  губерниях, признанные губернскими, в других были отнесены к уездным. Так, например,  дорожная  повинность  составляла  предмет  предпочтительных  забот  губернского земства как в Поволжских, так и в Уральских губерниях.¹³  Забота  об  устройстве  и  содержании мест заключения во всех губерниях была возложена  на  уездные  земства.  Губернское земство в этом участия практически не принимало. 

     Основными статьями расходов бюджетов всех губерний были народное образование и здравоохранение. 

     К  началу Первой  мировой  войны по расходам на народное образование земства Уральского региона значительно опережали  земства  Поволжья.  Уральские  губернии были более  развиты  в промышленном отношении, поэтому более  богатыми. Сборы с фабрично-заводских и торгово-промышленных  заведений были в несколько раз выше, чем в Поволжье, которое по своим климатическим условиям больше подходило для занятия земледелием, и было аграрным регионом. Соответственно в бюджетах Уральский регионов было запланировано больше средств  можно  на  развитие социально-культурной  сферы. 

     Кроме того, опережающее  развитие  народного  образования  и его  значительное финансирование  связано  с менталитетом уральцев,  с  тем, что их исторически миновало  крепостное  право.  Земские  гласные от купцов  и крестьян, осознавали выросшую потребность в грамотных  людях,  необходимых для промышленности,  торговли,  для модернизации сельскохозяйственного производства. 

     Что касается статистических данных по всей Российской Империи то, за первые 10 лет своего существования органы местного самоуправления создали значительную сеть начальных сельских школ: их было открыто около десяти тысяч. Уже к 1880 г. на селе было открыто 12 тыс. земских школ, что составило почти половину всех школ в стране. Всего к 1911 году в России насчитывалось уже 27486 земских училищ, а к 1914 – более 40 тыс., так что можно говорить о всеобщем начальном образовании. Три четверти из них были трехлетними и однокомплектными (рассчитанными на не более чем 50 детей и одного учителя), остальные - четырехлетними и двухкомплектными (более 50 детей и два учителя). Образование в школах было бесплатное.

     Земства организовывали также ремесленно-промышленные и учебно-показательные мастерские, а так же сельскохозяйственные земские школы. Так, в 1884-1903 годах было открыто 49 трехгодичных сельскохозяйственных школ, а к 1916-му в ведении земств и на их содержании числилось 668 учебно-показательных мастерских и 24 показательных завода (отрасли кустарной промышленности и местные промыслы).¹⁴

     Над учебниками и программами земских  школ работали выдающиеся педагоги - К. А. Ушинский, Ф. Е. Корш, Ф. И. Булгаков. Именно для народных школ была создана Ушинским хрестоматия "Родное слово", выдержавшая  множество изданий. 

     Деятельность  земств  по  развитию  системы  здравоохранения  также  расширялась  и  углублялась из  года  в год. 

     Самыми  расходными статьями  в  земском  здравоохранении  были:

1. содержание врачей, фельдшеров, акушерок и

     повивальных бабок;

2. закупка медикаментов;
3. обслуживание  больниц. 

     На  борьбу  с  эпидемиями  ежегодно  из  земского бюджета выделялись небольшие суммы. Однако во время  эпидемий земства выискивали средства  на  создание  санитарно-эпидемических  отрядов, открытие бесплатных пунктов  питания и др.

     Как правило, в ход шли так называемые «зачеты». Напомним, что «зачеты» – это  свободная  наличность  земских  сумм,  не имеющая определенного назначения, а также недоимки  и  взыскания  к  поступлению  в сметном  году. «Зачеты»  хранились  на  текущем счету земств. Во времена эпидемий или голода в неурожайные годы органы местного самоуправления расходовали «зачеты» почти полностью.

     В первые годы существования земской  медицины практиковалась разъездная система  медицинского обслуживания: врач, живший в городе или при уездной амбулатории, 1 раз в месяц или реже объезжал фельдшерские пункты уезда. Постепенно разъездная система через промежуточную (смешанную) форму была заменена стационарной. Возникновение врачебного участка на селе явилось одной из важнейших заслуг земской медицины. Лечение в земских медицинских учреждениях было платным, но цены были невысокие, а услуги врачей доступными основному населению.

     Увеличение  количества врачей, врачебных участков и количества пациентов в российских губерниях с 1870 г. по 1910 гг. шло быстрыми темпами, о чем свидетельствует сравнительная характеристика показателей за эти годы. С другой стороны площадь среднего врачебного участка и количество пациентов, приписанных к участку, сокращается, что говорит об улучшении скорости и качества оказания медицинских услуг на уровне губернских и уездных земств.   

Таблица 7 - Сравнительные данные о развитии земских медицинских учреждений в 1870 г. и 1910 г.¹⁵

 

     Другой  существенной расходной статьей  в бюджете губернских и уездных земств были расходы на общественное призрение (содержание и помощь малоимущих людей, сирот, вдов и др.).

     После реформы местного самоуправления основные благотворительные фонды земств и городов были составлены из капиталов  бывших Приказов общественного призрения. Будучи неприкосновенными, эти капиталы прежде не расходовались на текущие нужды, на это могли идти только проценты с них. От Приказов общественного призрения, ведавших делами “богоугодных заведений” (больниц и богаделен) перешла и значительная недвижимость, но подавляющее большинство построек было в обветшалом состоянии, требовало срочного ремонта.

     Деятели местного самоуправления смогли и увеличить  капиталы, и создать крепкий фонд недвижимости таких социальных учреждений. Благодаря стараниям земских чиновников сильно возросло как число заведений для помощи различным категориям нуждающихся, так и число лиц, которым была оказана помощь.

     Таким образом, рассмотрение процессов распределения и взимания налогов, а также составлением смет расходов расписаны в Уставе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников.

     Каждое  министерство или главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей и рассматривало их, как сказано в Уставе о земских повинностях: "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия".¹⁶

       Также изучались возможности добавления или изъятия сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, не установленная законом, не оставалась в сметах. Земские чиновники искали меры к возможному уменьшению расходов, свои предложения по проекту изменения смет сообщались министру финансов. 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Таким образом, Земская реформа 1864 г. была первой попыткой создать институт местного самоуправления в дореволюционной России, приобщить к гражданской жизни ранее абсолютно бесправное крестьянство, она способствовала улучшению условий жизни сельского населения.

     Но  имели место и значительные недоработки  и «пробелы» в структуре земских  учреждений. Так не существовало «мелкой  земской единицы», т. е. всесословного  волостного земства, наиболее близкого к нуждам местного населения, не был предусмотрен и общероссийский орган, который мог бы координировать деятельность местных земств. В результате земства оказались «зданием без фундамента и крыши».