Многие наказы содержали жалобы на мздоимство канцелярских служителей, волокиту в правительственных учреждениях, предлагали вместо назначаемых правительством чиновников заполнять административные должности дворянами, избранными на уездных и провинциальных собраниях.

Важнейшая особенность  городских наказов состояла в  отсутствии требований отменить крепостнический режим или заменить самодержавный строй более демократическим. Напротив, горожане претендовали на дворянские привилегии: освобождение от телесных наказаний, предоставление права владеть крепостными, восстановление указа, разрешавшего промышленникам покупать крестьян к мануфактурам. Городские наказы требовали монополии горожан на занятия торговлей и лишения или ограничения этих прав для дворян и крестьян. Наказы горожан, как видим, не выходили за рамки существовавших социальных и политических порядков.

Манифест о  созыве Уложенной комиссии был обнародован 16 декабря 1766 г., а ее торжественное  открытие состоялось через полгода  — 30 июля 1767 г. Оно сопровождалось молебном в Успенском соборе в присутствии  императрицы, после чего депутаты дали присягу «проявить чистосердечное старание в столь великом деле».

В октябре 1768 г. Османская империя начала войну  с Россией, 18 декабря маршал Уложенной  комиссии А. И. Бибиков объявил о  прекращении работы Большого собрания комиссии на том основании, что начавшаяся война требовала присутствия депутатов либо на театре военных действий, либо в учреждениях, обслуживавших военные нужды. Депутаты Большой комиссии распускались, «доколе от нас паки созваны будут», но, закончив войну победным миром и подавив движение под предводительством Е. И. Пугачева, Екатерина так и не возобновила работу Уложенной комиссии. Историки и поныне не могут ответить, почему императрица доверила составление Уложения выборным депутатам, а не компетентным чиновникам, как это сделал Николай I. Такое решение Екатерины представляется тем более странным, что она многократно подчеркивала огромную роль законотворчества и законодательства как в личной жизни, так и в жизни страны.

Надо отметить три позитивных результата деятельности Уложенной комиссии. Одна из задач Уложенной комиссии, обозначенная в Манифесте 16 декабря, состояла в том, «дабы лучше нам узнать быть можно нужды и чувствительные недостатки нашего народа». Наказы депутатам, а также прения в Уложенной комиссии дали на этот счет достаточный материал. Они выполнили такую же роль во внутренней политике Екатерины II, какая выпала на долю шляхетских проектов в 1730 г., ставших программой действий правительства Анны Иоанновны.

Деятельность  Уложенной комиссии способствовала распространению в России идей французского Просвещения. Роль распространителя этих идей, хотела того императрица или нет, выпала на долю ее «Наказа»: с 1767 по 1796 г. он издавался не менее семи раз общим тиражом до пяти тысяч экземпляров. Указ требовал, чтобы «Наказ» читали в правительственных учреждениях наравне с «Зерцалом правосудия» петровского времени.

Третий итог деятельности Уложенной комиссии состоял  в укреплении положения Екатерины  на троне, ведь в то время она остро  нуждалась в опровержении репутации  узурпатора престола.

Не прошло и  трех месяцев после ее вступления на престол, как возвращенный из ссылки А. П. Бестужев-Рюмин услужливо выступил с инициативой поднесения ей титула «Матери Отечества». Постановление  о поднесении императрице титула Матери Отечества, подписанное всеми депутатами Уложенной комиссии, имело огромное политическое значение. Это был своего рода акт коронации императрицы, совершенный не кучкой заговорщиков, возведших ее на трон, а представителями всех сословий страны. Эта акция подняла престиж императрицы как внутри страны, так и за ее пределами. 

Секуляризационная реформа.

      Одной из проблем  разрешением которой  занялась Екатерина в первую очередь  была связана с церковными имениями. Число крестьян числившихся за духовенством составляло почти миллион человек. Кирилловский монастырь один владел 35 000 душ: Троицке – Сергиевский – 120 000. Факт того, что церковь владела подобными богатствами, не вписывался в екатерининскую концепцию идеального государства, не соответствовал ее взглядам на роль церкви.

      Также страна остро нуждалась в деньгах  и изъятие у церкви земель позволяло  быстро пополнить казну. Наконец, в-третьих, взаимоотношения между крестьянами и монастырскими властями обострились как никогда прежде и государству приходилось вмешиваться, чтобы улаживать конфликты. Этим очень удобным предлогом и воспользовалось государство. Оно как бы говорило церкви: или справляйтесь с крестьянами сами, или отдайте их мне, а на то, чтобы всякий раз посылать для их усмирения воинские команды, средств нет.

      У Екатерины необходимость секуляризационной  реформы, видимо, никогда сомнений не вызывала, и она лишь собиралась провести ее постепенно, когда улягутся страсти вокруг поспешных преобразований ее мужа. Она создаёт Комиссию о духовных имениях во главе с Г. Н.Тепловым — человеком деятельным, способным, преданным и довольно циничным. К концу года комиссия Теплова представила императрице «Мнение о монастырских деревнях». 12 мая 1763 года восстанавливается работавшая при Петре и закрытая Екатериной Коллегия экономии, но не ради конфискации церковных владений, а формально лишь для того, чтобы их описать. Комиссия между тем работала над проектом реформы, который был готов в начале 1764 года. Екатерина приняла его благосклонно и 26 февраля подписала манифест, по которому все монастырские вотчины вновь оказались в ведении Коллегии экономии, то есть государства. А поскольку монахи теперь перешли на его содержание, все епархии подразделялись на три класса — каждому соответствовало определенное число монастырей и находившихся в них монахов. Лишние монастыри выводились «за штат», - а монахи или переходили в другие монастыри, или доживали свой век, кормясь подаянием. Общее число монастырей сократилось в три с лишним раза. Иные из них представляли собой историческую или культурную ценность и в результате запустения погибли. Но в XVIII веке о сохранении памятников архитектуры еще не задумывались. 
 
 

Губернская  реформа 

В целях усиления абсолютизма были перестроены органы центральной власти. Екатерина считала, что Сенат присвоил себе слишком много полномочий и в 1763 г. по проекту Н. И. Панина реформировала его, разделив на 6 департаментов (4 в Петербурге и 2 в Москве) . Каждый департамент при этом выступал как самостоятельное подразделение со своим кругом дел и своей канцелярией, что разрушало единство Сената и ослабляло его. В этих условиях необычайно возрастала роль личной канцелярии императрицы. Подготовка законодательных актов после 1768 г. сосредоточилась в Совете при высочайшем дворе, создание же его еще раз показало стабильность высших советов при особе монарха как института русского абсолютизма.  

 Будучи опытным  политиком, Екатерина II сделала  выводы из событий крестьянской  войны 1773-1775 гг. Война показала императрице «о ком пещиси должно» - положиться можно было лишь на дворянство. К тому же и помещикам, напуганным размахом пугачевских выступлений, стала очевидной необходимость реформ, а потому можно было не опасаться дворянской оппозиции.  

 Прежде всего  следовало укрепить местное управление, которое показало свою неэффективность в борьбе с крестьянскими волнениями. 7 ноября 1775 г. было издано «Учреждение для управления губернией Всероссийской империи» Накануне реформы территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Теперь сохранялись только губернии и уезды. В основу деления был положен чисто количественный критерий - численность населения. На территории губернии проживало около 400 тыс. душ, на территории уезда - около 30 тыс. душ. Количество губерний при этом возросло до 50. Во главе губернии стоял губернатор, несколько губерний подчинялись генерал-губернатору или наместнику. Так, указом от 23 декабря 1781 г. было образовано Уфимское наместничество в составе двух областей - Оренбургской и Уфимской. Главным городом стала Уфа, а Оренбург остался военным центром края.  

 В каждой  губернии создавался обширный  штат чиновников. При губернаторе  существовало губернское правление,  надзиравшее за деятельностью  всех губернских учреждений и  должностных лиц. Финансовыми  и хозяйственными делами занималась казенная палата. Школами и «богоугодными» заведениями (больницами, богадельнями и т.п.) ведал Приказ общественного презрения в котором «председает губернатор сам и заседают двое заседателей верьхняго земскаго суда, двое заседателей губернского магистрата». В уездах исполнительным органом власти был нижний земской суд во главе с капитан исправником, выбираемым дворянством. В уездных городах власть принадлежала назначаемому городничему.  

 Важнейшим  новшеством екатерининской реформы было введение выборного начала, забытого в России со времен земских соборов. Однако выборность сочеталась с соблюдением сословных принципов и обеспечением преимуществ господствующему сословию. Это шло вразрез со взглядами просветителей, которым раннее следовала Екатерина, но больше соответствовало российской действительности, т.к. в тогдашних условиях выборное самоуправление, не опирающееся на сословия в стране просто было невозможно.  

 Важно отметить  и попытку внедрить разделение  властей, о чем императрица говорила еще в Уложенной грамоте. Екатерина провозгласила: «Государев наместник не есть судья». Суд должен был обрести независимость и подчиняться только закону. Если бы это стало реальностью, то в России уже в 18 веке началось бы формирование правового государства. Но всесильное российское чиновничество никогда не соблюдало независимости судей и судов. На практике губернаторы по своему благоразумению отстраняли и назначали первых и «перетряхивали» вторые. В результате суд в России не воспринимался как место, где следует искать справедливость. В Европе человек взывал к суду и закону. В России - к государственной власти. Это свидетельствует о слабости российского общества и необычайной силе государства.  

 Губернская  реформа почти вдвое увеличила  численность в стране городов: все пункты размещения губернской и уездной администрации были объявлены городами, а их население - мещанами и купцами. Появилось 216 новых городов.  

 Первыми,  кому царизм нанес удар, были  запорожские казаки, издавна привлекавшие  в свою среду активные элементы, готовые выступить против крепостничества. В начале июня 1775 г. войска генерала Текели, возвращавшиеся с русско-турецкой войны, внезапно напали на Запорожскую Сечь и полностью разрушили ее. В манифесте, извещавшем об этом событии население России, Екатерина писала, что казаки якобы помышляли «составить из себя область, совершенно независимую, под собственным своим неистовым управлением». После Ясского мира 1791 г. основная масса запорожских казаков была переселена на Кубань.  

 Распространение губернской реформы на Левобережную Украину привело в начале 80-х гг. к упразднению там административного деления на полки и сотни и введению наместничеств, губерний и уездов. Все войсковые регалии, напоминавшие о прежней автономии Украины (знамена, печати и др.) , были доставлены в Петербург. Тем самым были окончательно ликвидированы остатки автономии Украины и элементы ее национальной государственности.  

 Проведение  реформы на Дону сопровождалось  созданием Войскового гражданского  правительства, копировавшего губернскую администрацию центральных районов России. В Эстляндии и Лифляндии был ликвидирован особый прибалтийский порядок, предусматривавший более обширные, чем у русских помещиков, права местных дворян на труд и личность крестьянина. Прибалтика в результате проведения областной реформы в 1782-1783 гг. была разделена на две губернии - Рижскую и Ревельскую - с учреждениями, существовавшими в прочих губерниях России.  

 Унификации  подверглось и управление народами  Среднего Поволжья, Сибири и прочих районов, причем правительство, проводя там губернскую реформу, нередко игнорировало этнический состав населения. Так, территория Мордовии была поделена между четырьмя губерниями: Пензенской, Симбирской, Тамбовской и Нижегородской. Сибирь была разделена на три губернии: Тобольскую, Колыванскую и Иркутскую.  

Губернская и  уездная администрация опиралась  на местную верхушку: князей, тайшей и зайсанов, распределявших ясак и  чинивших суд и расправу.  
 
 
 
 

 Стремясь  создать наиболее реальные гарантии «просвещенной монархии», Екатерина II начала работать над жалованными грамотами дворянству, городам и государственным крестьянам. Грамоты дворянству и городам получили законную силу в 1785 г. Жалованная грамота дворянству закрепила за каждым потомственным дворянином свободу от обязательной службы. Они освобождались и от государственных податей, от телесного наказания. За ними сохранялось право собственности на движимое и недвижимое имущество (даже в случае осуждения владельца, дворянские имения не конфисковывались) , а также право судиться только равными (т.е. дворянами) , вести торговлю, «иметь фабрики и заводы по деревням». Дворянское общество каждого уезда и каждой губернии закрепляло за собой право периодически собираться, избирать сословных предводителей, иметь собственную казну. правда, императрица не забыла поставить дворянские собрания под контроль генерал-губернаторов (наместников) .  

 Согласно  «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. «среднего рода люди» (мещане) , подобно дворянам, получили личные и корпоративные права - наследственную неотъемлемость сословного звания, неприкосновенность и свободное распоряжение собственностью, свободу промышленной деятельности. Из состава жителей городов выделялись торговцы, записанные в гильдии и получившие особые привилегии - откупаться деньгами от рекрутской повинности и быть свободными от казенных нарядов. Кроме того, купцы первой и второй гильдий, как и именитые граждане (ученые, художники, «всякого звания и состояния капиталисты, кои капитала от пятидесяти тысяч рублей и более за собой объявят», банкиры, «кораблехозяева» и пр.) , освобождались от телесных наказаний. Городское общество рассматривалось, как юридическое лицо; оно имело право обсуждать и удовлетворять свои нужды, избирать городского главу. Объединяющим центром городского самоуправления становилась городская «общая дума» из депутатов от всех категорий городского общества. Руководствуясь общими принципами свободы экономической жизни, законодательница разрешила жителям деревень «свободно, безопасно свои произрастания, рукоделия и товары в город возить и потребное для них для них из города вывозить».