Основную работу, связанную
с управлением и развитием
отраслей земского хозяйства,
осуществляли наемные земские
служащие-специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики,
инженеры, ветеринары и др. Их называли
"третьим элементом", "вторым этажом
земства", имея в виду, что они дополняют
коронный и общественный элементы в местном
управлении, являясь не выборными, а наемными
служащими. Для дополнительного контроля
за особо важным направлением деятельности
управы могли назначать комиссии, в состав
которых входили как гласные, так и наемные
служащие. В первое время отношения между
выборными и наемными земцами складывались
достаточно сложно. Управы пытались лишить
земскую интеллигенцию всякой инициативы,
полностью подчинить их себе. Поначалу
земства в этом отношении выступали в
едином блоке с правительством, зорко
следившим за благонадежностью земских
служащих, среди которых встречалось немало
народовольцев. Правительство стремилось
прямо контролировать состав наемных
земских служащих. Так, несмотря на то,
что закон недвусмысленно предоставлял
управам полную свободу усмотрения при
заключении договоров найма, такое назначение
не могло "предоставить нанятым лицам
прав государственной службы". Правда,
это относилось лишь к тем учреждениям,
которые существовали еще до земств, в
частности заведениям общественного призрения.
В циркулярном сообщении министерства
внутренних дел начальникам губерний
по хозяйственному департаменту от 13 апреля
1866 г. № 2976 отмечалось, что упразднение
и создание новых должностей по учреждениям
общественного призрения предоставлено
усмотрению земских учреждений, но право
государственной службы получают лишь
лица, занимающие должности, предусмотренные
штатами, утвержденными правительством.
Особое значение
придавалось лояльности. Все распоряжения,
касавшиеся земских служащих, должны
были доставляться губернатору
с документами об их личности.
Правительствующий Сенат в одном из разъяснений указал, что губернатору
принадлежало право не утверждать лиц,
избранных земским собранием, под предлогом
их "неблагонадежности". Наконец,
в течение 1868-1870 гг. были проведены мероприятия
по административному подчинению земских
служащих соответствующим правительственным
учреждениям (земских врачей и фармацевтов
- врачебным управам, попечителей училищ
- училищным советам, учителей - инспекторам
и т.д.), это существенно ограничило самостоятельность
земств в подборе кадров. Обращает на себя
внимание факт, что все нормы, ограничивающие
самостоятельность земств в данном вопросе,
содержались в подзаконных актах. По закону
же свобода ничем не ограничивалась. Это
обстоятельство широко использовалось
управами, несмотря на протесты губернаторов.
Соответствующее законодательное распоряжение
было сделано 19 августа 1879 г. С тех пор
власть губернатора распространялась
на все земские должности, как выборные,
так и по найму. По требованию губернатора
лица, признанные им неблагонадежными,
должны были удаляться от должности. Эта
мера вызвала такую резко негативную реакцию
со стороны земств и общества в целом,
что ее отменили в части, касающейся выборных
служащих.
Ко времени принятия
этого законодательства взаимоотношения
разных "элементов" внутри земств уже претерпели изменения. От конфронтации
перешли к сотрудничеству, что не замедлило
сказаться на размахе земской деятельности.
Статистиками были проведены исследования
о качестве земель, начиналась замена
системы разъездных фельдшеров стационарным
медицинским обслуживанием и т.д. Со своей
стороны управы повышали оклады наемным
служащим, предусматривали для них пенсии
и льготы.
В компетенцию земских
учреждений входило решение всех
местных хозяйственных дел - в
пределах данной губернии или
уезда. Закон оговаривал, что органы местного самоуправления
не могут вторгаться своими распоряжениями
в полномочия сословных обществ и ведомств,
правительственных и общественных властей
и учреждений. Определения, принятые в
нарушение данной нормы, считались недействительными.
Прежде всего, земства обязывались выполнять
земские повинности, т.е. содержать местную
полицию и чиновничество, арестантские
дома, следить за состоянием местных путей
сообщения. Квартирную, дорожную и другие
натуральные повинности можно было переводить
в денежные. Значение этого положения
состояло в том, что натуральная повинность
выполнялась исключительно крестьянами,
тогда как, переложенная на деньги, она
равномерно распределялась между всеми
членами земства. Большинство земств воспользовалось
этим правом, чтобы облегчить крестьянам
их бремя. Так, в отчете тамбовского губернатора
о ходе земского дела за 1866 г. сообщалось,
что из 12 уездов в 7 собраниях постановили
обратить подводную повинность из натуральной
в денежную с разложением причитающейся
суммы на все сословия. В 1868 г. Закон о порядке
обращения натуральных земских повинностей
в денежные окончательно утвердил земства
в этом их праве.
Основные направления
возможной хозяйственной деятельности
земств были перечислены в
ст. 2 Положения 1864 г. Медицина, народное образование, местные
промыслы и кустарная промышленность,
а также многое другое до 1864 г. не входило
в число земских повинностей. А это означало,
что для земств они носят факультативный
характер. Очевидно, заслуга этих учреждений
состояла в том, что они уделили внимание
необязательным направлениям в своей
деятельности, руководствуясь интересами
населения.
Бюджет земских
учреждений оставался дефицитным,
поскольку местное хозяйство
империи находилось в запущенном
состоянии и требовало огромных вложений. Доходы земств состояли
из губернского земского сбора - местного
государственного налога (прежде поступавшего
в распоряжение губернской администрации),
который дополняли целевые дотации государства,
например на содержание местных путей
сообщения, организацию народных училищ
и пр. Определенную часть дохода составляли
частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной
деятельности земств. Сумма сама по себе
получалась немалая, но недостаточная
для обеспечения расходной части бюджета.
Для покрытия дефицита земства могли устанавливать
дополнительные сборы с предметов, подлежащих
прямому государственному налогообложению.
По своей природе такой сбор представлял
собой не налог, а самообложение населения.
Для справедливого распределения дополнительного
сбора все имущество, подлежащее налогообложению,
пересчитывалось в доходных рублях. После
этого определялась сумма дефицита, предполагаемого
в бюджете на очередной год. Далее полученная
цифра делилась на количество доходных
рублей и "раскладывалась" по числу
таких рублей у каждого собственника.
При вступлении
в гражданско-правовые отношения
земские учреждения пользовались
правами юридического лица. Управы
рассматривались как полноправный
представитель земства губернии
или уезда. Они могли приобретать в отчуждать имущество, заключать договоры,
вступать в переговоры с контрагентами,
вчинять гражданские иски и отвечать на
суде по имущественным делам земства.
Заключенные управой контракты имели
обязательную силу для соответствующего
земства, которое несло ответственность
по всем обязательствам, независимо от
того, истек ли срок полномочий принявшей
их на себя управы.
Для проверки земской
отчетности и деятельности управы
в целом собрания избирали
из своей среды особые ревизионные
комиссии. Заключения этих комиссий поступали на утверждение земских
собраний (ст. 71). В 70-х годах XIX в. Земская
практика пошла по пути создания постоянных
ревизионных комиссий, действующих в течение
года. Работа этих комиссий позволила
вскрыть ряд злоупотреблений в управах.
Так, в Кузнецком уезде Саратовской губернии
комиссия отыскала недочет в 8200 руб. в
земских суммах уезда; в Рославле Смоленской
" губернии была раскрыта растрата земских
сумм в 6600 руб. Следует сказать, что важным
принципом деятельности комиссий, как,
впрочем, и земских учреждений в целом,
была гласность. Статьи 112 в 113 Положения
предусматривали, что все сметы, раскладки,
отчеты управ, а также результаты ревизий
печатаются для всеобщего сведения "в
Губернских ведомостях". Сложнее дело
обстояло с журналами земских собраний.
Поначалу (до 1866 г.) материалы губернских
и уездных собраний печатались без предварительной
цензуры. Но 17 октября 1866 г. циркулярным
распоряжением Министерства внутренних
дел их подчинили общей цензуре, а 13 июня
1867 г. издается Закон о порядке печатания
постановлений, отчетов о заседаниях,
а также суждений, прений и речей, состоявшихся
в земских, дворянских и городских общественных
и сословных собраниях, который запрещал
сношения между земствами разных губерний,
даже по общим делам управления, а издаваемые
земствами журналы собраний и доклады
управ попадали под цензуру губернаторов.
Последние чаще всего запрещали печатать
журналы земских собраний в количестве,
превышающем число гласных. На практике
это приводило к тому, что вновь избранные
гласные не могли ознакомиться с тем, как
работало собрание предыдущего созыва.
Правительство стойко
держалось линии на ограничение
контактов между отдельными земствами
вплоть до начала 90-х годов
ХIХ в. Земские ходатайства
об отмене такого положения
неизменно оставлялись без последствий.
Запрещалось даже объединять усилия в
борьбе с эпидемиями, проводить профессиональные
съезды земских специалистов (агрономов,
ветеринаров и др.). Так продолжалось до
тех пор, пока земства не продемонстрировали
свои успехи во всех областях хозяйственной
деятельности. Кроме того, дворянство
уже не внушало прежних опасений как возможная
политическая аппозиция, а, напротив, стало
рассматриваться в качестве основного
оплота престола. В результате земствам
перестали чинить препятствия в их стремлении
совместно решать хозяйственные и профессиональные
проблемы. Регулярно стали проводиться
съезды земских специалистов и общеземские
съезды, появляются многочисленные периодические
издания земств разных губерний, и, наконец,
возникает общеземская организация, позднее
превратившаяся во Всероссийский Земский
союз.
Изложение вопроса
о правовом положении земских
учреждений будет не полным, если
опустить проблему государственного
контроля за их деятельностью
в общем значении и виде. Управление земствами (представляется, что
такой термин уместен) осуществлялось
по линии министерства внутренних дел.
Кроме того, как уже говорилось выше, предусматривался
судебный надзор за органами местного
самоуправления. Ряд важнейших постановлений
земских собраний и утвержденная ими смета
требовали одобрения министра внутренних
дел (для губернских земств) или губернатора
(для уездных). Эти постановления касались
вопросов развития страны в целом: местных
путей сообщения, торговли, пошлин и т.п.
В аналогичном порядке утверждались в
должности председатели и члены земских
управ. В остальном земства сами решали,
куда направить средства после удовлетворения
обязательных земских потребностей. Если
же какая-то из обязательных потребностей
упускалась земствами из виду, губернатор
мог указать им на это и распорядиться
о выполнении необходимых действий за
счет земства. Конфликты земских учреждений
с губернской администрацией рассматривал
Правительствующий Сенат. Он, кстати, часто
становился на сторону земств. После 1890
г. к системе надзора прибавилось губернское
по земским и городским делам присутствие.
Несмотря на то, что земские учреждения мыслились законодателем
как сугубо хозяйственные, многие рассматривали
их как основу будущего политического
устройства страны. Одни авторы видели
в них возвращение к традициям русской
соборности, другие - как первый шаг к российской
конституции. Не исключено, что такой поворот
в какой-то мере предугадывался создателями
Положения 1864 г. Как бы то ни было, земские
учреждения были созданы лишь на двух
территориальных уровнях - в губернии
и уезде. Отсутствие земской единицы в
волости позволяло сохранить там сословный
характер самоуправления, что, видимо,
рассматривалось как фактор, стабилизирующий
общественно-политическую ситуацию в
стране.
В земской системе
не было и центрального органа,
что вызвало к жизни ходатайства
об "увенчании здания" земства
представительным учреждением с
совещательным голосом при императоре.
Ходатайств таких было подано
немного - до 1881 г. от разных
земств поступило всего 12. Но и их хватило, чтобы озабоченное
правительство принялось бороться с любыми
попытками земского единения, ограничивать
гласность земской деятельности. Председателю
земского собрания были предоставлены
особые полномочия вплоть до права закрывать
собрание, если гласные примут к обсуждению
вопросы, выходящие за пределы компетенции
земств. В случае спора мнение председателя
становилось решающим. Незаконные, по
его мнению, постановления он не подписывал,
а те, что были приняты или подписаны после
закрытия собрания, объявлялись недействительными.
Члены собрания, которые продолжали прения
или приняли постановление после объявленного
председателем закрытия собрания, подвергались
денежному взысканию в размере от 25 до
100 руб. с каждого. При этом инициаторы,
если они не подлежали уголовной ответственности,
исключались из общественных и сословных
собраний на срок от 3 до 9 лет. Предусматривалась
уголовная ответственность председателя
собрания за допущение прений по вопросам,
не относящимся к компетенции собраний.
Правительственные
притеснения порождали оппозиционные
настроения в земских собраниях,
которые постепенно оформились
в одно из ведущих направлений
общественной мысли - земский
либерализм. Последний, как известно,
дал начало большинству российских политический партий. Причем и после
1890 г., когда в правительственной политике
по отношению к земствам наметился существенный
перелом в лучшую сторону, земская оппозиция
не ослабла. Одной из трибун земства стало
Императорское вольное экономическое
общество. С 1895 г. при активном участии
земцев здесь ставились вопросы об отмене
телесного наказания, финансовой политике,
реформе денежного обращения. В статистическую
комиссию общества входили почти все земские
статистики. К сожалению, объем статьи
не позволяет подробно коснуться конкретных
направлений деятельности земств и их
детального правового регулирования.
Земства добились
немалых успехов в организации
народного просвещения, профессионального
образования, народной медицины
и ветеринарии. Важные шаги
были сделаны в обеспечении народного продовольствия,
деле страхования от пожаров, агрономии
и статистике. Земства способствовали
развитию местных кустарных промыслов,
поддерживали кооперацию, создали сеть
кредитных товариществ для крестьян. Перечень,
конечно, можно продолжать.
Ликвидировали земское
самоуправление очень быстро. Сразу
после октября 1917 г. для них
закрылся государственный кредит.
Декретом СНК от 27 декабря 1917 г.
состав Земского союза был
распущен. Был образован комитет,
которому предстояло подготовить вопрос об упразднении земских
учреждений всех уровней. Тогда считалось,
что земства следует уничтожить как "подспорье
отживающего буржуазного общества".
К концу 1918 г. большинство земств прекратило
свое существование. Многие земские деятели
оказались в рядах Белой Армии и в эмиграции,
другие, в частности П. Долгоруков, пали
жертвой "красного террора". Лишь
некоторые, преимущественно представители
земской демократической интеллигенции,
смогли найти себя в новой России.
2.2. Судебная реформа
Различные рычаги государственной машины
самодержавия стали явственно обнаруживать
свою историческую несостоятельность
к середине XIX века, но, пожалуй, ни один
из органов государственного аппарата
не находился в столь скверном состоянии,
как судейская система. "Русское судопроизводство
начинается во мраке, тянется в безмолвии,
украдкой, часто без ведома одной из участвующих
сторон и оканчивается громадою бестолковых
бумаг. Нет адвоката, чтобы говорил за
дело, нет присяжных, чтобы утвердить событие
и, в особенности, нет гласности, чтобы
просветить, удержать и направить облеченных
судебной властью",- такую убийственную
характеристику дореформенному суду дал
декабрист М.С. Лунин. И.С. Аксаков в 80-х
годах писал, что при одном воспоминании
о старом суде "волосы встают дыбом,
мороз дерет по коже".