Стадии бюджетного процесса

Несколько в другом положении  находятся бюджеты субъектов  Российской Федерации  и местные  бюджеты: закрепленных за этими бюджетами  доходов заведомо не хватает для  покрытия их расходов. Собственно в  разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации  и  местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики.

Поэтому включается «в работу»  механизм бюджетного регулирования, который  заключается в том, что каждый вышестоящий бюджет передает часть  своих доходов нижестоящему бюджету, обеспечивая тем самым его  сбалансированность. Доходы, выделенные вышестоящим бюджетом для сбалансирования  нижестоящего бюджета, получили название «регулирующих доходов».

Обычно в качестве регулирующих доходов используется передача нижестоящему бюджету (полностью или частично) тех налогов, которые являются закрепленными за вышестоящими бюджетами.

Так, федеральный бюджет уступает бюджету  право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного региона в результате уплаты налогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог  становится регулирующим доходом бюджета  субъекта Российской Федерации. Отметим, что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.

Аналогичным образом осуществляется бюджетное регулирование в связке «бюджет субъекта Российской Федерации  – местный бюджет»: бюджет субъекта Российской Федерации  уступает местному бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного  муниципалитета в результате уплаты налогов, отнесенных к налогов субъектов  Российской Федерации. В этом случае  налог субъекта Российской Федерации  становится регулирующим доходом местного бюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации  может передать местному бюджету доходы, которые  получит от федеральных налогов, переданные бюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего  дохода. В результате будет иметь  место вторичное перераспределение  федеральных налогов, с преобразованием  их из регулирующего дохода  бюджета  субъекта Российской Федерации в  регулирующий доход местного бюджета.

Поскольку размер регулирующего  налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах  от общей суммы этого налога, собранной  на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод  бюджетного регулирования именуется  как «метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов».

Но может сложиться  ситуация, когда средств, собранных  посредством регулирующих налогов, окажется все-таки недостаточно для решения проблемы обеспечения бездефицитности регулируемого бюджета. Тогда подключаются дополнительные средства бюджетного регулирования в виде оказания вышестоящим бюджетом финансовой помощи нижестоящему бюджету.

Эта финансовая помощь может  быть осуществлена как на безвозвратной  основе (в виде бюджетных дотаций, субвенций, субсидий), так и на возвратной основе (в виде бюджетных кредитов и бюджетных ссуд).

Отметим, что согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации дотация  – это бюджетные средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной  основе для покрытия текущих расходов.

Субвенции – бюджетные  средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджетной системы  Российской Федерации на безвозмездной  и безвозвратной основах для  осуществления определенных целевых  расходов.

Таким образом, основное отличие  дотации от субвенции заключается  в том, что субвенция носит  целевой характер, дотация же может  быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предоставленные деньги не носят  целевого характер).

Субсидия – бюджетные  средства, предоставляемые вышестоящим  бюджетом нижестоящему, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Следовательно, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть – нижестоящим.

В указанных случаях денежные средства предоставляются из вышестоящего бюджета нижестоящему на безвозвратной  и безвозмездной основе. Кроме того, предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном  кредите и бюджетной ссуде.

Бюджетный кредит – форма  финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда – бюджетные  средства, предоставленные одним  бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев  в пределах финансового года (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как мы видим, отличие бюджетной  ссуды от бюджетного кредита заключается  лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении  бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды  он оговаривается (не более шести  месяцев).

Следует отметить, что данного  признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между  бюджетным кредитом и бюджетной  ссудой. И в целом представляется, что введение а законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной  основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой  экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится  к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий  «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит»  это соотношение правовой формы  и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Отличительными чертами  бюджетной ссуды и бюджетного кредита от других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступает следующее. Во-первых, бюджетная  ссуда и бюджетный кредит предоставляются  на договорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды или кредита из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации  – соответственно органов  государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и  органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета  субъекта Российской Федерации местному – на основе встречного волеизъявления соответственно органов государственной  власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) возмездности. Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности. В-третьих, – и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным – использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления.

Существует практика, когда  вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных  целевых программ. Так, в федеральном  бюджете на 2003 год в рамках федеральной  целевой программы «Сохранение и развитие архитектуры и исторических городов (2002 – 2010 годы)» предусмотрено финансирование специальной подпрограммы «Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга». Существуют и более целевые федеральные программы, прямо нацеленные на развитие субъектов Российской Федерации. Например, федеральный бюджет на 2003 год содержал финансирование таких специализированных программ, как «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года», «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года», «Социально-экономическое развитие Республики Курильских островов Сахалинской области (1994 – 2005 годы» и т. п.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что  имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный  кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется  как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

Секвестр [от лат. sequestrum –  ограничение] – специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда  при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления  от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных  бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

При этом основное правовое отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов  бюджетов заключается в том, что  право на собственный доход возникает  у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет). Впрочем, бюджетное законодательство России несколько отошло от этой достаточно традиционной схемы, о чем будет сказано ниже. Таким образом, бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.

Цель бюджетного регулирования  – обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каждого его  элемента и всей системы в целом  с тем, чтобы данный механизм нормально  функционировал и бесперебойно работал.

Методами бюджетного регулирования  являются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление собственных (постоянно  закрепленных) доходов для каждого  звена бюджетной системы; в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих  бюджетов в нижестоящие в целях  сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать «регулирующие  налоги»; г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия); д) межбюджетное кредитование в виде в виде бюджетного кредита  или бюджетной ссуды; е) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование. Такова в общих чертах схема бюджетного регулирования с вытекающим из этого распределением доходов нижестоящих бюджетов на собственные (закрепленные) и регулирующие. Что касается бюджетов субъектов Российской Федерации, то они в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам (п. 1 ст. 55 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Другими словами, в данном случае мы также имеем достаточно традиционную схему деления доходов на собственные и регулирующие.

К собственным доходам  бюджета субъекта Российской Федерации  Бюджетный кодекс Российской Федерации  относит следующие виды доходов.

1. Налоговые доходы, закрепленные  за бюджетами субъектов Российской  Федерации законодательством Российской  Федерации.

К числу таких доходов  относятся  налоги и сборы субъектов  Российской Федерации, перечень которых  устанавливает Налоговый кодекс Российской Федерации. Согласно этому  Кодексу к налогам и сборам субъектов Российской Федерации  относятся: 1) налог на имущество  организаций; 2) налог на недвижимость; 3) дорожный налог; 4) транспортный налог; 5) налог с продаж; 6) налог на игорный  бизнес; 7) региональные лицензионные сборы (ст. 14 Налогового кодекса Российской Федерации).

2. Неналоговые доходы  в виде:

а) доходов от платных  услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации, после уплаты налогов  и сборов, предусмотренных законодательством  о налогах и сборах;