Антимонопольное регулирование в отдельных областях природопользования

       Государственный контроль за экономической концентрацией в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Законодатель прировнял полномочия антимонопольного органа по антимонопольному контролю за экономической концентрацией в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов с полномочиями на иных товарных рынках. Так Федеральный арбитражный суд Северо – Западного округа правомерно отказал государственному комитету субъекта РФ по природопользованию и охране окружающей среды в признании законными решения и предписания антимонопольной службы о нарушении законодательства о защите конкуренции при распределении лимитированных орудий лова между пользователями водных биоресурсов,  поскольку наличие фактической возможности у лица осуществлять вылов рыбы с использованием механических мутников значительно увеличивает производительность работ и оказывает прямое влияние на уровень освоения выделенной квоты, потому как порядок распределения орудий лова нормативно не утвержден, в связи с чем орган государственной власти при осуществлении своих полномочий в названной сфере должен руководствоваться общими правовыми принципами, учитывать специфику регулируемых отношений и не допускать действий в интересах отдельных лиц.³¹

         Составной частью антимонопольного законодательства в области рыбохозяйственного комплекса являются Правила организации и проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства и Правила подготовки и заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации № 264 от 14 апреля 2008 года (далее – Правила), которые устанавливаются одним из главных принципов работы конкурсной комиссии, членом, которой в обязательном порядке является представитель антимонопольного органа ( П.4 Правил), создание для заявителей равных условий участия в конкурсе и обеспечение добросовестной конкуренции (П.5 Правил). Законодатель в П.14 Правил устанавливает, что заявитель, победивший в конкурсе, не вправе претендовать на заключение договора, если в результате его заключения совокупное количество рыбопромысловых участков, передаваемых в пользование заявителю (группе лиц, в которую входит заявитель) и расположенных на территории 1 муниципального образования или прилегающих к территории такого муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации, составит более 35 процентов общего количества рыбопромысловых участков, расположенных на территории этого муниципального образования или прилегающих к территории такого муниципального образования. При этом организатор конкурса вправе уменьшить указанный предельный процент, установив его в конкурсной документации. Группа лиц, в которую входит заявитель, определяется в соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции". При этом комиссия вправе на любой стадии конкурса проверять факт вхождения заявителя в состав группы лиц. В случае если заявитель в течение года, предшествующего году проведения конкурса, обладал правом пользования рыбопромысловыми участками, расположенными на территории 1 муниципального образования или прилегающими к территории такого муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации, совокупное количество которых превышает 35 процентов, то заявитель вправе претендовать на заключение договора, предусматривающего предоставление рыбопромысловых участков, совокупное количество которых превышает 35 процентов, но не более процентного соотношения совокупного количества рыбопромысловых участков, на которые такой заявитель обладал правом пользования в течение года, предшествующего году проведения конкурса. Указанные ограничения не применяются в случае, если заявитель является единственным участником конкурса по отдельному лоту. Так суд установил, что победитель конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства, не предоставивший в течение срока, установленного конкурсной документацией, подписанный договор, а также документы, подтверждающие перечисление платы за предоставление рыбопромыслового участка, признается уклонившимся от заключения спорного договора.³² ФАС Дальневосточного округа установлено, что абзацем 2 пункта 14 Правил N 264 предусмотрено, что организатор конкурса вправе уменьшить указанный предельный процент. Вместе с тем, данная норма не носит императивного характера, а предусматривает право уполномоченного органа на рассмотрение этого вопроса без обязательного его обоснования. Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.³³ Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд указывает на то, что Ни Правила, ни конкурсная документация прямо не регулируют порядок определения, в отношении каких именно рыбопромысловых участков будет заключать договор участник, победивший в конкурсе по нескольким рыбопромысловым участкам, расположенным на территории одного муниципального района. Однако в силу пункта 14.3 конкурсной документации победитель конкурса, не предоставивший в течение 10 рабочих дней с даты подписания протокола оценки и сопоставления заявок организатору конкурса подписанный договор, а также документы, подтверждающие перечисление в бюджет РТ платы за предоставление рыбопромыслового участка, признается уклонившимся от заключения договора. В этом случае организатор конкурса в установленном порядке заключает договор с участником конкурса, заявке которого присвоен второй номер.³⁴

       При проведении целенаправленной политики, создающей условия для улучшения  финансового состояния отрасли, обновления и диверсификации производства, повышения инвестиционной привлекательности, имеются значительные перспективы  обеспечить в отрасли рост производства рыбной продукции, увеличить поставки высококачественной продукции на внутренний рынок. Современная ситуация в рыбохозяйственном комплексе не позволяет эффективно реализовать имеющийся природно-ресурсный и производственный потенциал отрасли. Анализ существующего состояния рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации показывает наличие угроз, препятствующих развитию рыбохозяйственного комплекса, одной из них является обострение глобальной конкуренции за право добычи водных биоресурсов. Анализ современного состояния рыбного хозяйства страны позволяет определить, что основными системными проблемами, препятствующими его эффективному развитию и сдерживающими рациональное ведение рыбохозяйственной деятельности, являются высокие административные барьеры и инфраструктурные ограничения. Следствием этих проблем являются:

       - низкая эффективность государственного  администрирования в области  рыбного хозяйства;

       - отсутствие конкурентной институциональной  среды, стимулирующей привлечение  капитала в экономику рыбного  хозяйства;

       - отсутствие необходимых условий  для структурной диверсификации  и инновационного развития рыбохозяйственного комплекса;

       - низкий уровень конкуренции, не  создающий для организаций стимулов  к повышению производительности  труда и конкурентоспособности;

       - рост масштабов незаконной добычи (вылова) водных биоресурсов и  нелегального вывоза рыбной продукции  за рубеж;

       Обеспечению глобальной конкурентоспособности  рыбодобывающего и рыбоперерабатывающего секторов должно способствовать использование инструментов таможенно-тарифной политики, регулирование внутреннего рынка и привлечение иностранного капитала. Институциональная среда, стимулирующая предпринимательскую активность в рыбной отрасли, должна  формироваться в рамках следующих направлений: предотвращение избыточного государственного вмешательства в экономическую деятельность организаций рыбохозяйственного комплекса, снижения административных барьеров и обеспечение развития конкуренции в сфере добычи водных биоресурсов. Российский экспорт рыбных товаров носит преимущественно сырьевой характер и осуществляется в основном из районов морского рыболовства. Российские рыбопромышленники и экспортеры проигрывают в конкуренции и уровне организации внешнеторговой деятельности. В последние годы продовольственная зависимость Российской Федерации от импорта рыбных товаров существенно возросла.³⁵

       В перспективе необходимо, чтобы таможенные пошлины в большей мере, чем  в настоящее время, ограничивали вывоз необработанной рыбной продукции (сырья). Одновременно должны снижаться  пошлины для стимулирования роста  производства и экспорта рыбных товаров  с высокой добавленной стоимостью (филе, рыбный фарш, рыбные консервы из ракообразных и моллюсков и др.). Таможенно-тарифная политика применительно  к рыбным товарам должна предусматривать  гибкое реагирование на товарную конъюнктуру  внутреннего и внешнего рынка  с целью принятия оперативных  решений по повышению эффективности  внешней торговли рыбной продукцией и обеспечению ее конкурентоспособности. Для повышения эффективности  внешней торговли рыбными товарами и экономической защиты национальных товаропроизводителей будут применяться, в том числе, меры нетарифного  регулирования, включая введение антидемпинговых  и компенсационных пошлин.

       Также необходимо принять меры по ориентации импорта, прежде всего, на повышение  технологического уровня российских предприятий  рыбохозяйственного комплекса с использованием дифференцированной ставки таможенного тарифа и расширения применения экономических таможенных режимов. 
 
 
 

       § 2. Антимонопольное  регулирование в  области использования  лесного хозяйства  и животного мира. 

       Лесной  комплекс Российской Федерации, включающий в свой состав лесное хозяйство и  лесопромышленные отрасли по заготовке  и переработке древесины, занимает важное место в экономике страны. Леса России - один из важнейших возобновляемых природных ресурсов, составляют более  четверти мировых запасов древесной  биомассы и выполняют важнейшие  средообразующие и средозащитные функции. Имеющиеся запасы лесных ресурсов Российской Федерации позволяют обеспечить не только текущие и перспективные внутренние потребности страны в древесине и продуктах ее переработки, но и значительно расширить экспорт лесных товаров. Продукция лесного комплекса широко используется во многих отраслях промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, полиграфии, торговле, медицине. Объемы производства и потребления мебели и бумажно-картонной продукции оказывают непосредственное влияние на социальное и культурное развитие общества. Воспроизводством и защитой лесов, заготовкой и переработкой древесины занимаются около 60 тысяч крупных, средних и мелких предприятий, расположенных во всех регионах страны. В 45 субъектах Российской Федерации производство лесобумажной продукции составляет от 10 до 50 процентов от общих объемов промышленной продукции этих регионов. На предприятиях и в организациях лесного комплекса занято более одного миллиона работающих.³⁶

       В последние годы мировой рынок  лесобумажной продукции развивался динамично. По предварительным оценкам  мировой товарооборот этого рынка  в 2007 г. составил более 420 млрд. долларов США и увеличился по сравнению  с 2000 г. в 1,5 раза.³⁷ На долю Российской Федерации приходится 2,9% мирового товарооборота. В целях стимулирования инвестиционной активности лесопользователей должны быть предусмотрены следующие финансовые инструменты:

       - возможность снижения налоговой  нагрузки на инвестиции до  ввода в эксплуатацию создаваемых  объектов по глубокой переработке  древесины;

       - возможность кредитования лесопользователей, осуществляющих глубокую переработку древесины, в виде отсрочки по платежам за использование лесов.

       Совершенствование лесного законодательства направлено на создание нормативной правовой базы, обеспечивающей Стратегию развития лесного комплекса, превращение  государства в эффективного собственника лесов, устойчивое лесопользование  и ведение лесного хозяйства  в соответствии с национальными  и международными критериями и индикаторами устойчивого лесоуправления.

       Одним из приоритетных направлений развития лесного законодательства является защита конкуренции в области  использования лесов. Глава 8 Лесного  кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 года 3 200-ФЗ (далее – ЛК РФ) предусматривает механизмом предоставления прав на лесные объекты аукцион по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Введение аукционов в качестве основного механизма распределения прав пользования природными ресурсами связано с тем, что, аукцион - это наиболее оптимальная форма предоставления государством частным лицам прав пользования государственным имуществом, размещения бюджетных средств с точки зрения достижения добросовестной конкуренции, экономического эффекта и минимизации злоупотреблений.³⁸

       Так, ст. 50 ЛК РФ содержит положения, посвященные  особенностям контроля за экономической концентрацией в сфере использования лесных ресурсов. Часть 3 данной статьи устанавливает, что Правительство Российской Федерации может фиксировать максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц. Исключение составляют лишь случаи, предусмотренные ч. 8 ст. 80 ЛК РФ. Это исключение связано со случаями, когда в аукционе по предоставлению прав на освоение лесного участка приняло участие менее двух претендентов.  В этом случае возникает необходимость заключить соответствующий договор с единственным претендентом. Этот претендент может владеть объемом древесины, который превышает предел, установленный Правительством согласно ч. 3 ст. 50 ЛК РФ в целях антимонопольного контроля.³⁹ Однако поскольку это лицо может быть единственным претендентом на освоение данного лесного участка, применение к названному случаю ограничительных механизмов, предусмотренных ч. 3 ст. 50 ЛК РФ, стало бы препятствиям к освоению данного лесного участка и могло бы привести к экономической невыгоде государству, поскольку иных претендентов на освоения данного участка нет, никто более не выразил желание осваивать его, поскольку не пришел на лесной аукцион. Именно поэтому ч. 3 ст. 50 ЛК РФ устанавливает исключение из своего действия для случаев, предусмотренных ч. 8 ст. 80 ЛК РФ, а именно когда лесной аукцион признается несостоявшимся по причине присутствия на аукционе менее двух претендентов. В этом случае единственный участник аукциона не только вправе, но и обязан не позднее чем через 10 дней после дня проведения аукциона заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка, даже если в его пользовании до или после данной сделки концентрируется объем древесины, превышающий величину, установленную Правительством России.

       Важно при этом отметить и следующее  положение, предусмотренное ч. 8 ст. 80 ЛК РФ, которое имеет важное конкурентное значение для защиты добросовестного  предпринимательства от неправомерных  действий (бездействия) органов власти. Устанавливается, что орган государственной  власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с  единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене предмета аукциона.

       Лесной  кодекс, и это следует подчеркнуть, не фиксирует прямо максимальный объем древесины, подлежащей заготовке  лицом, группой лиц, но определяет, что  такой максимальный объем устанавливается  Правительством Российской Федерации. Указанный объем определен в  Постановлении Правительства России от 22 июня 2007 г. N 395 "Об установлении максимального объема древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц". Данным Постановлением предписывается, что максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц (в значении, предусмотренном ст. 9 Закона о защите конкуренции), в лесах, расположенных в границах субъекта Российской Федерации, составляет не более 35% от суммы утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек в отношении лесов, расположенных в границах всех лесничеств и лесопарков на территории субъекта Российской Федерации.

       Неправомерные действия органов исполнительной власти приводят к недопущению, ограничению  или устранению конкуренции, в том  числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах.⁴⁰

       Также территориальные антимонопольные  органы не всегда правомерно применяют  антимонопольное законодательство относительно субъектов хозяйствующей  деятельности, а так же в отношении  ведомственных территориальных органов исполнительной власти, о чем свидетельствуют постановления арбитражных судов, в частности Постановление ФАС Северо-Западного округа от 22.12.2011 по делу N А13-454/2011и Постановление ФАС Северо-Западного округа от 06.12.2010 по делу N А66-1568/2010, по которым суд признал незаконными решения антимонопольных органов в отношении ведомственных подразделений при проведении ими открытых аукционов на заключение договора лесного участка и выполнения  ими своих полномочий. Возникла также проблема с определение состава лота, ст.25 Лесного кодекса установлено, что леса могут использоваться для одной или нескольких целей: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; создание лесных плантаций и их эксплуатация; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев); выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;  строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление религиозной деятельности; иные виды, определенные в соответствии с частью 2 статьи 6 Лесного кодекса. Согласно ч. 1 ст. 74 Лесного кодекса договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, установленных ч. 3  ст. 74 ЛК РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 72 ЛК РФ по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.