Внутренние и внешние заимствования

Другая проблема учета долговых обязательств - должное  внимание ко всей совокупности долговых обязательств. Приходится констатировать, что оперативные данные о состоянии  государственного внешнего долга и  операциях с долговыми обязательствами  Российской Федерации, публикуемые  на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными и  достоверными как по составу, так  и по объему обязательств. Приведем пример. По данным Минфина РФ, задолженность  кредиторам Парижского клуба на начало октября 2006 г. составляла 1, 9 млрд. долл., а на 1 января 2007 г. - 3, 1 млрд. долл. Получается, что задолженность выросла на 1, 2 млрд. долл. Однако за указанный период привлечения новых заимствований  не было. Значительная разница в  объемах задолженности объясняется  тем, что при составлении оперативной  отчетности были использованы не данные по учету задолженности, отраженные на лицевых счетах, а расчетные  данные, при определении которых  в объеме погашения долга была учтена так называемая премия, выплаченная  кредиторам сверх номинальной суммы  долга за согласие на досрочное погашение  долга. 

Качество учета  государственного долга характеризуется  и рядом иных "деталей". Министерство финансов РФ с нарушением установленного порядка бюджетного учета переоценивает  задолженность Российской Федерации  по долговым обязательствам. Оно делает это не ежемесячно, как положено, а намного реже - только раз в  год при проведении инвентаризации по состоянию на 31 декабря отчетного  года. Такая переоценка искажает действительное положение. 

В соответствии с  Бюджетным кодексом Российской Федерации  в объеме государственного внешнего долга Правительства Российской Федерации учитываются обязательства  по номинальной стоимости. Это не отражает ни общий объем задолженности  по внешним долговым обязательствам, ни их текущую рыночную стоимость. В  соответствии с международной методологией и практикой целесообразно рассчитывать, анализировать и публиковать  данные, отражающие реальную текущую  стоимость долга в виде приведенной  стоимости всех финансовых потоков по долговым обязательствам. Стоимость государственных ценных бумаг, обращающихся на рынке, определяется их котировками. В процессе переговоров о досрочном погашении долга Российской Федерации Парижскому клубу кредиторов котировки внешних рыночных долговых обязательств Российской Федерации (еврооблигаций "Россия-28", "Россия-18", "Россия-30") были на уровне 170, 138 и 106% соответственно. Эти котировки и следует учитывать при решении вопросов о досрочном выкупе обязательств или при проведении иных операций. Минфином России метод приведенной стоимости применяется лишь по операциям, связанным с реструктуризацией и досрочным погашением долговых обязательств и не практикуется при определении стоимости и состояния внешнего и внутреннего долга. 

Официальной информацией  Минфина России объем долговых обязательств отражается неполно. В их объем Внешэкономбанком (ныне это Банк развития и внешнеэкономической  деятельности) не включается задолженность  перед физическими лицами по блокированным  счетам. Она считается внутренним валютным государственным долгом. 

Министерством финансов РФ и Внешэкономбанком заключались  соглашения с иностранными консультационными  фирмами по оказанию платных услуг. Соответственно ими оказывался широкий  спектр таких услуг, которые оплачивались по довольно высоким ценам. Сошлемся на содержащийся в материалах сайта  Счетной палаты факт. Сумма вознаграждения, выплачиваемая Внешэкономбанком по соглашению с Houlihan Lokey Howard & Zukin Limited (Europe), была определена в 510 тыс. долл. в квартал. Аналогично выполнялись операции по обслуживанию и переоформлению внешней  задолженности, управлению и реализации активов, подготовке информации для  международных финансовых организаций, внешних аудиторов и клубов зарубежных кредиторов. Соответственно Внешэкономбанку  выплачивались комиссионные. Однако их оплата не включалась в расходы  по обслуживанию государственного внешнего долга. В соответствии с действующей  функциональной классификацией расходов федерального бюджета названные  расходы учитываются как расходы  на осуществление государственных  функций. В результате был искажен  объем расходов по обслуживанию государственного внешнего долга. 

Становится очевидным, что отсутствие законодательно закрепленных норм определения объема государственного внешнего долга в соответствии с  международной практикой его  учета и статистического отражения  существенно ограничивает возможности  достоверного определения государственного долга и возможности оперативного управления им. Назрела необходимость  обеспечения органами федеральной  власти полного учета и достоверности  информации о долговых обязательствах. Только при этом условии может  быть более четкой система управления государственным долгом. К сожалению, целостная система управления государственным  долгом не сложилась. Сказывается несовершенство российского законодательства и  подзаконных актов. Государственная  книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым  займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также  о приостановлении или аннулировании  соглашений. 

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено деление государственного долга только по валюте обязательств. При таком подходе понятие "внешний  долг" как долг в иностранной  валюте имеет размытый характер. Объем  обязательств в иностранной валюте не является полностью внешним. Принцип  деления долга на внутренний и  внешний по признаку резидентства, принятый в международной практике, Минфином России не применяется. В публикуемой  им официальной структуре внешнего долга (представленного в иностранной  валюте) составляющая нерезидентов не отражена. При всем том, что долг перед нерезидентами в составе  внешнего дола абсолютно преобладает  и относительно ВВП на начало 2007 г. составлял 30, 6%, важно знать и  масштаб меньшей части долга - перед резидентами. 

В управлении государственными заимствованиями и общей массой государственного долга и внешних  активов актуально ужесточение  их нормативного регулирования. В процессе формирования действующего бюджетного законодательства на эмпирической основе были выработаны определенные лимиты и ограничения, так или иначе  связанные с государственными заимствованиями  и с объемом долговых обязательств. Бюджетный кодекс в новой редакции содержит следующие ограничения. 

По размеру дефицита: размер дефицита федерального бюджета  не может превышать размер ненефтегазового  дефицита федерального бюджета, который  может составлять 4, 7% ВВП (ст. 92, п. 1); размер дефицита федерального бюджета  может быть: не более 15% собственных  доходов - без учета утвержденного  объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов  Федерации, доля межбюджетных трансфертов, в составе доходов которых  в течение двух из трех последних  лет не превышала 60% объема собственных  доходов (ст. 92-1, п. 2); размер дефицита бюджетов муниципальных образований может  быть: не более 10% собственных доходов - без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; для  муниципальных образований с  долей межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых  доходов, поступающих по дополнительным нормативам) в течение двух из трех последних лет выше 70% - не более 5% годового объема доходов без учета  утвержденного объема безвозмездных  поступлений (ст. 92-1, п. 3). 

По срокам выпуска  облигаций займа: максимальный срок выпуска долговых обязательств от имени  Российской Федерации установлен не свыше 30 лет (ст. 98, п. 3); от имени субъекта РФ - не свыше 30 лет (ст. 99, п. 6); от имени  муниципального образования - не свыше 10 лет (ст. 100, п. 4). 

По предельным объемам  заимствований (ст. 106): предельный объем  государственных внешних и внутренних заимствований Российской Федерации  устанавливается законом о бюджете  на очередной год и на плановый период и не должен превышать объем  платежей по обслуживанию и погашению  госдолга. Сверх указанного ограничения  могут быть заимствования, направленные на реструктуризацию внешнего долга  и сокращение расходов на его обслуживание; предельный объем заимствований  субъектов Федерации, муниципальных  образований - не выше суммы, направляемой в текущем году на финансирование дефицита соответствующего бюджета  и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета. 

При принятии федерального закона о бюджете в соответствии с Бюджетным кодексом утверждаются также: верхний предел внешних заимствований  и верхний предел государственного внешнего долга. На конец соответствующих  лет они были установлены в  следующих объемах (в млрд. долл.): 1995 г. - 12, 3 (129, 9); 2000 г. - 9, 0 (158); 2005 г. - 1, 127 (106, 9); 2007 г. - 0, 719 (46, 7). 

Подобно в законе о бюджете на каждый год устанавливался верхний предел государственного внутреннего  долга. 

На конец каждого  года он был определен в следующих  объемах (в млрд. руб.): 1994 г. - 88, 4; 1995 г. - 159, 3; 1997 г. - 530, 0; 1999 г. - 648, 3; 2001 г. -575, 7; 2003 г. - 842, 1; 2005 г. -998, 5; 2007 г. - 1363, 2. 

При всей значимости устанавливаемых ограничений в  ежегодно принимаемых законах об исполнении бюджета и в прилагаемых  к ним материалах сопоставление  фактически достигнутых объемов  и их нормативных значений не осуществляется. В таком случае указанные ограничения  имеют имитационный характер, что  не способствует совершенствованию  управления государственным долгом. 

Для регулирования  совокупного внешнего российского  долга имело бы смысл наличие  соответствующих жестко контролируемых двух-трех структурных ограничений (предельных значений). Такие ограничения  официально не установлены. Если же учесть небывалый рост корпоративного внешнего долга, встает вопрос о его срочном  нормативном ограничении. Актуально  официальное закрепление системы "работающих" нормативных ограничений, поскольку в управлении внешним  и внутренним долгом государства  велико значение поддержания на "некритическом" уровне основных показателей долговой нагрузки на экономику. 

Международные финансовые организации (МБРР и МВФ) и страны - члены Парижского клуба кредиторов и международные рейтинговые  агентства применяют перечень индикаторов - при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов. 

Индикаторами долговой устойчивости могут быть также: непогашенный государственный долг (включая задолженность  по процентам) как доля валового внутреннего  продукта; долг на душу населения, характеризующий  бремя, приходящееся на каждого гражданина; отношение дефицита к валовому внутреннему  продукту, суммы расходов на обслуживание к ВВП, т. е. доля процентных платежей в валовом национальном продукте. 

Существенное контрольное  значение имеет применение и таких  показателей, как коэффициент заимствований, т. е. доля новых заимствований в  общественно-государственных расходах; отношение платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т. е. доля платежей по процентам в государственных  расходах; отношение между расходами  на платежи по процентам и общим  объемом налоговых поступлений. 

В динамике изменение  указанных показателей достаточно полно характеризует сложившуюся  ситуацию. Если она оказывается опасной, применяются адекватные меры, направленные на снижение зависимости экономики  от импорта, стимулирование экспорта и  т. п. 

Постоянный Комитет (ИНТОСАИ по государственному долгу, созданный в 1991 г. для содействия высшим контрольным органам - членам ИНТОСАИ в вопросах осуществления  контроля за государственным долгом, рекомендует использовать две группы показателей. 

Первая включает показатели, в статике отражающие долговую ситуацию в условиях текущего момента, в частности отношение: долга к объему ВВП; объема дефицита бюджета к объему ВВП; расходов на обслуживание долга к объему ВВП; налоговых доходов к объему ВВП  и к объему государственного долга, их использование ограничено тем, что  они обеспечивают информацией по состоянию на определенную дату. 

Во вторую группу входят показатели, в динамике характеризующие  изменение долговой ситуации, а именно отношение: внешнего долга к ВВП - индикатор способности погасить долг; расходов на обслуживание государственного внешнего долга к доходам от экспорта - характеризует ресурсную способность  погашать долг, ибо экспорт является одним их основных источников притока  иностранной валюты для обеспечения  ликвидности всей платежной системы; объема внешнего долга к объему всего  долга, выражающее потребность в  иностранной валюте для обслуживания долга; объема валютных резервов к объемам  краткосрочного долга - показатель способности  экономики осуществлять платежи  по долгу в течение года. Наличие  достаточных валютных резервов способствует повышению рейтинга страны в качестве заемщика, позволяет осуществлять заимствования  по более низким ставкам.