Внутренние и внешние заимствования

Государством в  лице правительства и Министерства финансов сделано практически все  возможное для того, чтобы исключить  ситуацию, в которой хотя бы часть  расходов по обслуживанию долга покрывалась  притоком средств в форме погашения  государственного долга странами, задолжавшими в свое время России. Такие долги  перед Россией составляли на начало 2008 г. порядка 68 млрд. долл. плюс более 3 млрд. долл. - долг перед Россией стран  СНГ. 

Наиболее крупными должниками России по состоянию на 1 января 2006 г. были: Социалистическая Народная Ливийская Арабская Джамахирия, Республика Ирак, Алжир, Афганистан, Куба. Погашение  незначительной части этой задолженности  осуществлялось нерегулярно и в  основном товарными поставками, а  погашение ее основной части представляется вообще проблематичным по экономическим  и политическим причинам. 

В феврале 2008 г. практически  был решен вопрос о списании Ираку  задолженности перед Россией  на сумму 12 млрд. долл. (93% общей суммы  иракского долга, равной 12, 9 млрд. долл.). Сделка рассчитана на получение права  участвовать в конкурсе на размещение нефтяных контрактов, т. е. в обмен  на право участия в разработке нефтяных месторождений и в реализации других инфраструктурных проектов в  области электроэнергетики на территории Ирака. Сначала подлежат списанию 7, 5 млрд. долл., а остальные 4, 5 млрд. долл. - в два этапа после выполнения Ираком программы МВФ, ориентированной  на активизацию инвестиционных факторов экономического роста, на снижение инфляции до уровня не более 12% в год и на доведение среднедневного объема добычи нефти до уровня 2, 2 млн. баррелей. Отношение  специалистов к столь значительным списаниям при отсутствии каких-либо гарантий для России в условиях жесточайшей  конкуренции весьма критическое. И  нельзя сказать, что для этого  нет оснований. К тендерам на получение  права участия в иракских проектах были допущены участники из 44 стран, что свидетельствует об отсутствии каких-либо гарантий для России. Более  того, министр иностранных дел  Ирака заявил, что нет никакой  связи между урегулированием  проблемы долга и нефтяными, равно  как и другими, контрактами. Россия как член Парижского клуба кредиторов сама взяла на себя международные  обязательства, по которым было решено списать большую часть иракского  долга. Ирак был одним из наиболее крупных должников. Его задолженность  перед странами - членами Парижского клуба кредиторов в целом составляла около 120 млрд. долл. Кроме того, Ирак должен от 60 до 75 млрд. долл. странам  Ближнего Востока и Персидского  залива. Поскольку финансовые потери стран-кредиторов при крупных списаниях  весьма значительны, члены Парижского клуба - Россия, Франция и Германия предлагали списание 50% задолженности, затем обсуждался вопрос "повышения  планки" до 80%, однако США, МВФ и  Всемирный банк настояли на применении "планки" списания долга на уровне 95%, рассчитывая на возобновление  кредитования экономики Ирака в  целях ее возрождения. Получается, что  Россия расплачивается за последствия  военного вторжения в Ирак стран - членов НАТО, к которым она не относится. 

Важно подчеркнуть, что любые безнадежные к погашению  в сложившихся условиях внешние  активы можно и списывать, если перспектива  сотрудничества с государством-должником  связывается с возможностью экспорта на выгодной основе товаров или с  возможностью получения выгод от реализации инфраструктурных проектов. В марте 2006 г. проводилось урегулирование и списание части алжирского долга. В 2008 г., через два года после списания крупной суммы алжирского "оружейного" долга (4, 7 млрд. долл.) в обмен на новые  контракты, российская компания "Стройтрансгаз" активизирует работу в Алжире по созданию газотранспортных мощностей. АО РЖД  выиграло тендер на строительство железных дорог в Алжире, проект строительства  которых до 2010 г. стоимостью около 7 млрд. долл. реализуется при несущественном участии России - российская часть  проекта (около 300 млн. долл.) компенсирует меньшую часть "потерь" от контракта  по поставленным в Алжир 15 военным  самолетам "МиГ", которые Россия согласилась забрать обратно. Россия участвует в поставках в Алжир военной техники. ФГУП "Конструкторское бюро приборостроения" в рамках контракта с Алжиром поставляет 216 пусковых установок - противотанковых ракетных комплексов "Корнет-Э", поставляются также 38 ракетно-пушечных комплексов "Панцирь-С1". К 2011 г. должна быть завершена подготовка с участием российских компаний к добыче нефти на территории Алжира. Очевидно, что, потеряв на списании алжирского долга, Россия выигрывает от расширения взаимовыгодного сотрудничества с этой страной. Одно компенсируется другим. Циничным было бы утверждение, что агрессия США в Ираке сработала на рост доходности экспорта российской нефти. России это оказалось выгодно. Так что иракский долг не грешно было и списать. Но поддержавшие официально агрессию США в Ираке страны ЕС как потребители энергоресурсов проиграли. Коллективная "стратегия" оказалась подобной примитивной авантюре, за которую платит все население ЕС. 

В апреле 2008 г. обсуждался вопрос о ливийском долге перед  Россией как правопреемницей  СССР. По оценкам экспертов, принимавших  участие в выверке долговых обязательств, Ливия должна России 4, 6 млрд. долл. (с  учетом задолженности Внешэкономбанка  перед Ливией в объеме 100 млн. долл. - 4, 5 млрд. долл.). Речь шла о возможном "обмене" списания долга на новые  контракты по поставкам в Ливию  преимущественно военной техники (систем ПВО, истребителей Су-35, танков, фрегатов и т. п.). С учетом взаимных интересов списания долга (оно состоялось) Ливия подписала контракт на строительство  ОАО "Российские железные дороги" (РЖД) железной дороги Сирт -Бенгази  по побережью Средиземного моря длиной 554 км, стоимостью 2, 2 млрд. евро (3, 49 млрд. долл.). Ведется работа по определению  участия России в разработке нефтяных и газовых месторождений на территории Ливии с оплатой работ и  услуг сырьем. В 2006-2007 гг. Газпром  выиграл тендер и получил лицензию на добычу нефти на шельфе Средиземного моря с учетом его интересов удерживать позиции на мировом рынке путем  добычи и продажи не только российских газа и нефти. Ливийская национальная нефтегазовая компания заключила соглашение с Газпромом о разделе продукции  в нефтегазоносном бассейне Гадамес. Реализуются и другие проекты. Иначе  говоря, речь идет о примерно такой  же схеме, какая применена в отношениях с Алжиром. 

Присоединение России к Парижскому клубу кредиторов обусловило также списание большей части  задолженности с беднейших стран, с государств - дебиторов Российской Федерации, завершивших до 31 декабря 2006 г. свое участие в расширенной  Инициативе по облегчению задолженности  беднейших стран. Инициатива включает условие своевременного погашения  части долга перед Россией. Выполнение его поощряется списанием оставшейся задолженности, что рассматривается  в качестве предпосылки облегчения трудного экономического положения  государств-должников. В 2007 г. Россия планировала  списать 558, 5 млн. долл. долга африканских  стран, что и было сделано. 

Явно недооценивается  возможность погашения российских внешних требований имущественными сделками и поставками товаров. Однако в последние годы активизирована деятельность правительства России, связанная с обменом долга  перед Россией на долю участия  в инвестиционных проектах, а также  с определением необходимых России товаров, поставка которых может  быть обеспечена в счет долга государствами-должниками. Примером является обмен индийского долга перед Россией в рупиях, эквивалентного почти 2 млрд. долл., на долю участия в проекте. На средства индийского долга перед Россией будет построен с ее участием химико-металлургический комбинат по производству необходимой ей продукции, в том числе диоксида титана, причем с долей России в проекте 55%. В сентябре 2007 г. ФГУП "Рособоронэкспорт" заключил соглашение с британской компанией Aricom о строительстве в России предприятия по производству диоксида титана. 

Добиться реальных успехов в экономике можно  только при качественном улучшении  механизмов управления государственными активами и государственными резервами. Однако внешние активы государства  практически перестали быть таковыми и вряд ли что изменится к лучшему. Это затрудняет обслуживание долговых обязательств России без очередных  внутренних заимствований. 

В решении проблемы управления внешними активами государства  симптоматичным является то, что изменена гл. 15 Бюджетного кодекса РФ. Раньше она называлась "Государственные  кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед  Российской Федерацией". После внесения изменений в Бюджетный кодекс в апреле 2007 г. название главы имеет  другую редакцию: "Внешние долговые требования Российской Федерации". Смысл изменений - в подчеркивании  того, что российские внешние требования не всегда выступают в качестве активов. "Требования" растут в силу просрочки  долгов, но, как показал опыт, в  активы не превращаются и все равно  будут списаны. Это вопрос экономической  дипломатии, включая и энергетическую. Он не так прост, как кажется на первый взгляд. 

Рост государственных  внутренних заимствований и общей  величины внутреннего государственного долга является реальностью бюджетного процесса, в котором отчетливо  прослеживается крайне низкое качество бюджетного планирования и прогнозирования. Достаточно указать на то, что по сравнению с проектировками бюджета  на 2008 г. в течение января - июня 2008 г. в закон о бюджете были внесены  изменения, в результате чего доходы бюджета увеличены с 6, 67 трлн. руб. до 8, 96 трлн. руб. - в 1, 34 раза. Дополнительные доходы составляют 2, 29 трлн. руб. Это  больше 7% ВВП за 2007 г. Такова "точность" нашего бюджетирования. К концу года ситуация может потребовать внесения новых изменений в закон о  бюджете. Аналогично (в меньшей степени) выросли и расходы бюджета. При  таком уровне бюджетного планирования и прогнозирования бюджетная  трехлетка оказывается сомнительной по всем ее параметрам. Это, конечно, не означает, что потребности в среднесрочном  бюджетном планировании нет. Однако оно должно быть качественно иным. Не решив этой проблемы, правительство  заявило о намерениях планировать  с перспективой 10-15 лет. Под это  уже увеличена на 190 человек штатная  численность персонала Минфина. Указанная проблема, однако, решается не числом, а умением. При неумении планировать на короткий срок тщетны попытки разыграть сценарии "стратегии". А если более или менее точное планирование параметров бюджета и  государственных внутренних заимствований  и расходов по обслуживанию долга  сегодня оказывается невозможным, то оно тем более лишается смысла как стратегическое. В то же время "стратегия" может быть оправданием  неосмотрительно крупных заимствований. Ясно, что при значительных дополнительных доходах государство может обойтись без займов для обслуживания ранее полученных. Государственные заимствования, как это ни парадоксально, стимулируются именно наличием "свободных" доходов, которых с избытком хватило бы для уплаты процентов. "Свободные" и значащиеся в резервах доходы нередко становятся фактором нетребовательности правительства к его вложениям в ценные бумаги зарубежных эмитентов. Коль есть средства, которые якобы некуда девать и которые якобы нельзя инвестировать в национальную экономику из-за будто бы неизбежной инфляции и пресловутой коррупции, то они мощными потоками уже без разбора устремляются для вложений в ценные бумаги как авторитетных, так и незадачливых эмитентов на территории зарубежных государств. Однако здесь тоже возможна коррупционность сделок. Факты заведения уголовных дел на ответственных работников Министерства финансов РФ, связанных с управлением внешним долгом, подтверждают это. При большой свободе этого министерства в регулировании использования триллионных сумм на основе подзаконных актов коррупционность неизбежна. 

Сказанное выше напрямую связано с перспективой снижения налогового бремени на доходы товаропроизводителей. Чем меньше государство теряет на сомнительных операциях, тем реалистичнее снижение налогов. И наоборот. Напомним, что еще три года назад в  президентском бюджетном послании ставилась задача снизить ставки косвенных налогов, и в частности  налога на добавленную стоимость. Соответствующие  меры правительства откладывались  под предлогом снижения ставки НДС  сразу с 18 до 13% при отмене льготной ставки. Потом бездействие связывалось  с перспективой замены НДС налогом  с продаж, а затем - проведения едва ли не парадигмальной налоговой реформы. Под мудреную интерпретацию ситуации все осталось как было. Коль доходов  поступает все больше, причем растет их нефтегазовая составляющая, тратить  средства можно и неосмотрительно. И это с удивительной решительностью делается. К сожалению, под флагом "бюджетирования, ориентированного на результат", негативная и противоречащая ему тенденция неэффективных  трат проявляется все более отчетливо. 

Свободные резервные  средства увеличивают соблазн направлять их и на обслуживание растущего внутреннего  долгосрочного долга. Особого риска  для нынешнего правительства  при этом нет, поскольку погашать долгосрочную задолженность придется уже при других персонах в правительстве  и Министерстве финансов, так или  иначе связанных с бюджетным  процессом. А если не отвечать - можно  себе позволять. При подконтрольности самой многочисленной думской фракции  партии власти государственный внутренний долг может быть и единодушно списан - хоть сегодня. Эти вопросы в Бюджетном  кодексе четко не проработаны. Получается, что не только искусственный бюджетный  дефицит стимулирует государственные  заимствования. Их стимулируют и  имеющиеся сверхдоходы, которые  частично можно направить и на обслуживание долга. 

Противоречивые тенденции, связанные с использованием кредитных  потоков в механизмах бюджетной  системы государства, диктуют необходимость  совершенствования управления совокупным внешним и внутренним долгом. Требует  более обоснованного решения  проблема учета государственного долга. Это особенно актуально по отношению  к так называемому "непредвиденному  долгу". В законодательстве нашей  страны понятие "непредвиденный долг" не было определено. Нет его и в радикально обновленном Бюджетном кодексе РФ. Речь идет об обязательствах Российской Федерации по предоставленным ею государственным гарантиям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом включены в понятие "государственный долг Российской Федерации". В других странах практикуется оценка потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга (гарантий). В условиях России это понятие включало бы корпоративную и частную задолженность. Известны факты переоформления в государственный внешний долг коммерческой задолженности с последующим переоформлением в евробонды. Имело место и переоформление во внутренний долг задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса, организаций, обеспечивавших завоз продукции в районы Крайнего Севера, задолженности предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Минфина России. "Непредвиденный долг" возможен и при свершении определенных событий в перспективе. В частности, рост доли пожилого населения в его общей численности неизбежно ведет к росту расходов пенсионной системы и предполагает дополнительное финансирование.