Внутренние и внешние заимствования

Исторически процесс  государственных внутренних и внешних  заимствований всегда связывался с  дефицитом государственного бюджета. Как правило, он возникал при чрезвычайных экономических ситуациях (неурожаи, стихийные бедствия, войны, революции, экономические кризисы, неудачные  реформы). В нашей истории все  это бывало. В настоящее время  государственные заимствования  и их непогашенная часть в виде государственного долга, формирование умеренного дефицита бюджетов и покрытие его за счет внутренних и внешних  займов являются реальностью любой  экономики, в том числе и российской, и в нормальных условиях. 

В послевоенный период на протяжении ряда десятилетий многие страны прибегали к расширению масштабов  внутренних и внешних заимствований  в надежде на решение накопившихся социальных проблем и на создание условий экономического роста путем  активизации инвестиционного процесса. Однако займы редко использовались в целях крупномасштабного инвестирования. Поэтому и нет впечатляющих примеров решения социально-экономических  проблем на базе роста государственного долга.

В странах, где отраслевая структура производства включает низкорентабельные  отрасли и для поддержания  бюджетных расходов предпринимаются  государственные займы, растет как  внутренний, так и внешний долг со всеми отрицательными социально-экономическими и политическими последствиями. Поскольку любой значительный долг требует немалых расходов по его  обслуживанию, накопление его чрезвычайно  опасно для экономики. Именно поэтому  в экономической науке сформировались определенные представления о рисках, связанных с ростом долгового  бремени. Такие риски характерны и для долговой политики России. Особенно значительными они были в 1990-е гг., когда внешний государственный  долг достигал 159 млрд. долл., а внутренний был формой функционирования финансовой "пирамиды". Она и привела  к дефолту 1998 г. Краткосрочных займов (ГКО) было недостаточно для погашения  и обслуживания долга, поскольку  высокая инфляция диктовала займы  под высокий процент. 

Постепенно ситуацию удалось изменить. К началу 2008 г. внешний государственный долг был  снижен до 46, 7 млрд. долл. Сегодня эта  величина и того меньше. При нынешней инфляции внутренние займы размещаются  под невысокий процент. Однако в  целом и государственный внутренний долг, и совокупный внешний (государственный  и корпоративный) быстро растут. Внутренний государственный долг еще на 1 января 2005 г. составлял 757 млрд. руб., на начало 2006 г. - 851 млрд. руб., на начало 2007 г. - 1028 млрд. руб. В 2007 г. он превысил 1 трлн. руб. и к 2010 г. будет не менее 1, 5 трлн. руб. Совокупный внешний российский долг на 1 января 2008 г. составлял 459, 6 млрд. долл. и неконтролируемо растет. Ситуация становится тревожной. Следовательно, необходима более взвешенная долговая политика. 

В настоящее время  действует немало факторов, определяющих содержание этой политики, а следовательно, и соотношение как государственных  внутренних и внешних заимствований, так и накопленных объемов  внутреннего и внешнего долга. Реально  проявляются следующие, на наш взгляд, наиболее значимые факторы. 

Благоприятная конъюнктура  на мировом рынке энергоносителей (цены на нефть еженедельно перекрывают  исторический максимум и с начала 2008 г. по июль выросли от 100 до 130 долл. за баррель и к концу года могут  превысить уровень 150 долл. за баррель) стала фактором роста с начала текущего десятилетия нефтегазовых доходов намного более быстрыми темпами по сравнению с темпами  роста расходов бюджетов всех уровней  бюджетной системы. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть дефицитным, в связи с чем отпала необходимость  в крупномасштабных государственных  внешних заимствованиях - в отличие  от всего периода 1990-х гг. Бюджет с 2000 г. профицитный, причем профицит быстро растет и в 2008 г. превысит 2 трлн. руб. 

Накопление профицита  стало фактором формирования стабилизационного  фонда, преобразованного в феврале 2008 г. в два самостоятельных - резервный  и фонд национального благосостояния (в Бюджетном кодексе РФ он значится как фонд будущих поколений). Реальная возможность поддерживать за счет растущих доходов определенный рост расходов федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы  была сопряжена с использованием финансового резерва для досрочного погашения внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба. По итогам 2007 г. при объеме ВВП  России свыше 31 трлн. руб. (это эквивалентно примерно 1, 3 трлн. долл.) внешний государственный  долг составляет около 4% ВВП. Государственная  часть его приблизилась к историческому  минимуму за последние 18 лет. Это можно  считать достижением, если абстрагироваться от того, что рассчитываться приходилось  благодаря обеспечению непрерывного потока за рубеж невоспроизводимого природного ресурса - российской нефти, что закрепило положение страны как сырьевого придатка развитых стран. 

Резкое сокращение внешнего государственного долга стимулировало  рост внутренних заимствований, используемых для рефинансирования накопленного за последние годы государственного внутреннего долга. Это стало  фактором снижения относительной нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга  и увеличения доли непроцентных расходов бюджета. При профиците федерального бюджета используются внутренние источники  покрытия дефицита, которые приравниваются к обычным доходам. 

Рост объема заимствований  на внутреннем рынке приводит к абсолютному  увеличению процентных расходов бюджета - со 156, 8 млрд. руб. в 2007 г. до 247, 1 млрд. руб. в 2010 г. Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета увеличится по сравнению  с 2007 г. на 119, 95 млрд. руб. и составит в 2008 г. 172, 8 млрд. руб., в 2009 г. - 233, 5 млрд. руб., в 2010 г. - 333, 31 млрд. руб. 

В 2008 г. за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 463, 3 млрд. руб., что больше по сравнению  с 2007 г. на 169, 67 млрд. руб. В 2009-2010 гг. привлечение  составит 496, 7-673, 3 млрд. руб. соответственно. Погашение государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации  увеличится по сравнению с 2007 г. на 14, 15 млрд. руб. и в 2008 г. составит 94, 25 млрд. руб., в 2009 г. - 100, 44 млрд. руб. в 2010 г. - 148, 4 млрд. руб. Таким образом, чистое сальдо по привлечению государственных ценных бумаг в 2008-2010 гг. возрастет с 369, 04 млрд. руб. до 524, 8 млрд. руб. - превысит полутриллионный рубеж. 

Отсутствие государственной  инвестиционной стратегии, направленной на инновационный прорыв в ведущих  наукоемких отраслях экономики породило концепцию использования доходов  от экспорта нефти и газа, не применяемых  в национальной экономике, как финансового  актива: средства названных фондов вкладываются в ценные бумаги иностранных  эмитентов в расчете на получение  символических доходов. Правительство, определяющее направления использования  средств резервных фондов, вправе в краткосрочном периоде иметь  даже отрицательные результаты, не неся за это никакой ответственности. Это записано в ст. 96 (11), п. 2 Бюджетного кодекса РФ в его радикально обновленной  редакции. С этим же связана реальная возможность не нести никакой  ответственности за неэффективное  использование государственных  средств, что противоречит концепции  бюджетирования, ориентированного на результат. Из Бюджетного кодекса в  апреле 2007 г. изъята ст. 22, предусматривавшая  экономическую классификацию расходов бюджетов. Текущие и капитальные  расходы теперь не выделяются. Для  исследователей бюджетного процесса затруднено выделение чисто капитальных  расходов, доля которых оставалась недопустимо низкой для экономики, претендующей на инновационные прорывы. Новая редакция Бюджетного кодекса  оправдывает неотражение в отчетах  об исполнении бюджетов доли капитальных  расходов в структуре расходов бюджета  любого уровня бюджетной системы. Инвестиционный фонд в значительной степени остается неизрасходованным к концу бюджетного года. В 2006 г. из 69, 7 млрд. руб. утвержденного  объема фонда было потрачено 64, 4 млрд. руб. (92, 4%), а уже в 2007 г. из 265 млрд. руб. неиспользованными к концу  года оставались 234, 3 млрд. руб. - 88, 4%. Да и использованные в течение года средства в сумме 30, 75 млрд. руб. в  основном были направлены на формирование уставного капитала ОАО "Российская венчурная компания" (30, 0 млрд. руб.). Непосредственно на инвестиционный проект российских железных дорог израсходовано  только 0, 472 млрд. руб. При этом 276 млн. руб. направлено на оплату услуг инвестиционных консультантов. Такая "стратегия" инвестирования примитивно проста и  безрезультатна. Не случайна и критика  сложившейся практики увеличения объема внутренних государственных заимствований  при неумении распорядиться имеющимися доходами. Не инвестируя конъюнктурно высокие нефтегазовые доходы в национальную экономику, государство теряет историческое время для инновационного прорыва  и вынуждено терять больше (с учетом действия фактора времени), чем приобретает. Создание крупнейших государственных  корпораций при формировании их уставных капиталов за счет государственных  средств, безусловно, является предпосылкой активизации инвестиционного процесса. Однако все больше сомнений вызывает их статус, при котором возможен новый виток передела государственной  собственности отнюдь не в интересах  государства. 

Инвестиционная политика государства, в рамках которой оно  не оказывает серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике  и социальной сфере, связанная с  этим низкая доходность предприятий  обрабатывающей промышленности, выведение  временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского  сектора России, делают невозможным  интенсивный приток средств в  банковский сектор и крупномасштабное банковское инвестиционное кредитование и государственных, и частных  корпораций, а также крупномасштабное межбанковское кредитование. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. В результате к началу 2008 г. совокупный внешний корпоративный долг превысил 413, 3 млрд. долл., что почти в 15 раз больше объема корпоративного внешнего долга, который Россия имела в конце 1990-х гг. Такого тоже никогда не бывало. Внешний корпоративный долг достиг исторического максимума. Даже при значительном увеличении объема ВВП корпоративный долг составляет около 32% этого объема. Правда, растущий ВВП остается колониальным по структуре. Большая часть корпоративного долга сформирована государственными корпорациями в три-четыре последних года. 

Казалось бы, нет  ничего плохого в том, что основная задолженность приходится не на государство, а на корпорации. Но крупнейшие из них  государственные. Так что в кризисной  ситуации государство будет вынуждено  помогать им погашать свои долги. Такое  уже бывало. 

В сложившейся ситуации характерной является "замена" досрочно погашенного внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба внутренними займами. Ежегодно возрастают объемы эмиссии среднесрочных  и долгосрочных (до 30 лет) облигаций  федерального займа. В 2008-2010 гг. заимствования  на рынке государственного внутреннего  долга в основном будут носить средне - и долгосрочный характер, доля которых будет составлять около 98% запланированного объема заимствований. В 2008-2010 гг. выпуски ГКО не предполагаются. 

Попытки решения  социальных проблем за счет фонда  будущих поколений имеют имитационный характер и сопровождаются "навешиванием" растущего долгосрочного внутреннего  долга на будущие поколения (он превысил триллион рублей и к 2010 г. будет не менее 1, 5 трлн. руб.). Эта величина относительно ВВП в 2007 г. составляла пока немногим более 4%. Но в дальнейшем она существенно  возрастет. 

При непогашенном долге  перед гражданами, связанном с  обесценением в Госстрахе страховых  платежей, а в Сбербанке - вкладов (свыше 11 триллионов деноминированных рублей), государство, не имея возможности  рассчитывать на продажу облигаций  физическим лицам в ранее практиковавшейся форме, запустило схему привлечения  средств населения в другой форме. Речь идет об использовании пенсионных накоплений граждан, находящихся в  управлении государственных и негосударственных  компаний. В управлении государственной  компании на начало 2008 г. находилось 363, 1 млрд. руб. 

Будучи не в состоянии  подавить инфляцию, которая в текущем  году достигнет максимума за последние 5 лет (эксперты МВФ прогнозируют ее на уровне 14%, эксперты Банка Москвы - 12%), правительство девальвирует собственные  утверждения об экономической стабилизации и поощряет выпуски государственных  сберегательных облигаций, рассчитанных на таких инвесторов, с намного  более низкой (по сравнению с уровнем  инфляции) доходностью, практически  вводя в заблуждение граждан, доверивших свои пенсионные накопления Внешэкономбанку и негосударственным управляющим компаниям. Эта тенденция усилится в связи с введением добровольного формирования накопительной части пенсии. С нею может произойти то же самое, что и с вкладами населения в Сбербанке в начале 1990-х гг. 

В сложившихся условиях, однако, действуют и факторы, сдерживающие рост внутренних государственных заимствований. Первый связан с попытками правительства  запустить схемы "зарабатывания" на бюджетных средствах. Это выгоднее, чем продавать облигации с  уплатой по ним процента. Министерство финансов в мае - июне 2008 г. в рамках пяти аукционов опробовало схему  помещения бюджетных средств  в коммерческие банки в форме  депозитов в надежде "заработать" на этом под 7, 3-7, 5% годовых. Однако отнюдь не случайно спрос на "короткие" бюджетные инъекции был в десятки  раз меньше предложения. Эксперимент  оказался неудачным, но его можно  совершенствовать. 

Второй фактор - реальная возможность выпуска и размещения Центральным банком своих облигаций, вследствие чего соответственно сокращается  масштаб привлечения средств  при размещении облигаций федерального займа. Третий - ставка корпораций на привлечение  средств из-за рубежа, обусловленная  неспособностью отечественных банков кредитовать бизнес под невысокий  процент, в иностранной валюте, в  крупных размерах и на длительный срок. Она предполагает сокращение предложения корпорациями денежных средств государству взаймы - путем  приобретения облигаций федерального займа. Корпорациям нужны средства для обслуживания внешних долговых обязательств. Корпорации, привлекающие дорогие кредиты из-за границы, могли  бы быть дешевле прокредитованы за счет валютной выручки от экспорта нефти. 

Действие указанных  факторов будет усиливаться. Не исключена  ситуация, когда для обслуживания накопленного внутреннего долга  будет недостаточно притока от вновь  размещаемых займов. В сфере государственных  и корпоративных финансов постепенно может сформироваться долговая пирамида, последствия "строительства" которой  могут быть только негативными. Она  уже строится. Имеются факты разработки и реализации проектов привлечения  крупных синдицированных банковских кредитов. Весной 2008 г. был опубликован  проект двух банков, в том числе  Райффайзенбанка, о привлечении  кредита по миллиарду долларов для  рефинансирования долга. Это прецедент  такого класса.