Это свидетельствует о стремлении законодателя устранить противоречия в правовом регулировании управления государственным долгом. Однако указанное "нововведение" до конца коллизии между бюджетным и гражданским законодательством не устранило, т.к. отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником и кредиторами.

     Вышеперечисленные предложения по совершенствованию правового аспекта управления государственным долгом Российской Федерации позволят устранить существующие в законодательстве противоречия, внести ясность в процесс планирования показателей объема расходов по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации, величины государственного внешнего долга Российской Федерации, объективно оценивать ситуацию в области управления государственным долгом на основе реальных показателей объема государственного долга Российской Федерации, уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

 

Глава 3. Внешние  долговые требования Российской Федерации

3.1 Понятие внешних долговых требований Российской Федерации

 

     Исторически процесс государственных внутренних и внешних заимствований всегда связывался с дефицитом государственного бюджета. Как правило, он возникал при чрезвычайных экономических ситуациях (неурожаи, стихийные бедствия, войны, революции, экономические кризисы, неудачные реформы). В нашей истории все это бывало. В настоящее время государственные заимствования и их непогашенная часть в виде государственного долга, формирование умеренного дефицита бюджетов и покрытие его за счет внутренних и внешних займов являются реальностью любой экономики, в том числе и российской, и в нормальных условиях.

     В послевоенный период на протяжении ряда десятилетий многие страны прибегали к расширению масштабов внутренних и внешних заимствований в надежде на решение накопившихся социальных проблем и на создание условий экономического роста путем активизации инвестиционного процесса. Однако займы редко использовались в целях крупномасштабного инвестирования. Поэтому и нет впечатляющих примеров решения социально-экономических проблем на базе роста государственного долга⁴⁹.

     В странах, где отраслевая структура производства включает низкорентабельные отрасли и для поддержания бюджетных расходов предпринимаются государственные займы, растет как внутренний, так и внешний долг со всеми отрицательными социально-экономическими и политическими последствиями. Поскольку любой значительный долг требует немалых расходов по его обслуживанию, накопление его чрезвычайно опасно для экономики. Именно поэтому в экономической науке сформировались определенные представления о рисках, связанных с ростом долгового бремени. Такие риски характерны и для долговой политики России. Особенно значительными они были в 1990-е гг., когда внешний государственный долг достигал 159 млрд. долл. ⁵⁰ По состоянию на 1 марта 2011 года Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией) 39 770,8 млн. долл. США⁵¹.

     Внешняя задолженность Российской Федерации унаследована от СССР после его распада, в дальнейшем к этим обязательствам быстро стали прибавляться новые долги, сделанные Российской Федерацией уже в качестве независимого государства (См. ПРИЛОЖЕНИЕ 2).

     В то же время Российская Федерация является и крупным кредитором многих государств. Образование финансовых активов во многом было предопределено политическими факторами - ориентацией СССР на оказание финансовой и экономической помощи развивающимся государствам, вставшим на путь независимого развития. Это обусловило и многие сложности реализации этих активов, с которыми столкнулась Российская Федерация в 1990-е гг.

     Вопросы управления государственным внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию. Экономический кризис августа 1998 года выявил всю глубину проблем, накопившихся в области управления государственным внешним долгом Российской Федерации.

     Отметим также, что в настоящее время перед Российской Федерацией стоит ряд задач⁵²:

• сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;
• оптимизация структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей;
• оптимизация графика платежей по внешнему долгу, устранение пиков платежей;
• рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей;
• повышение эффективности использования заемных средств.

     Решение этих задач требует проведения на постоянной основе анализа состояния и изменения объема и структуры государственного внешнего долга Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"⁵³ Счетная палата осуществляет контроль за состоянием государственного долга Российской Федерации.

     Управление внешним долгом является одним из элементов макроэкономической политики государства. С одной стороны, эффективное использование внешнего долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим привлекать дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения⁵⁴.

     При формировании бюджета страны также особое внимание требует и долговая политика. Приходится учитывать не только накопленный долг бюджетной системы, но и внешнюю корпоративную долговую нагрузку на экономику, что повлекло в свое время за собой увеличение процентных расходов после наблюдавшейся в 2006-2007 гг. тенденции их сокращения. Так, расходы на обслуживание государственного долга в 2011 г. по сравнению с 2009 г. возросли в 1,6 раза⁵⁵.

     Согласно ст.122 БК РФ (п.1) внешними долговыми требованиями РФ являются:

     1. финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком - агентом Правительства РФ - государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам или их банкам - кредиторам;

     2. долговые требования юридических лиц - экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшихся за счет средств бюджета бывшего СССР.

     В соответствии с п.1 ст.223 БК РФ, внешние долговые требования России (т.е. финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Россией как кредитором) формируют долг иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Россией.

     В заключении отметим, что Российская Федерация постепенно восстанавливает утраченные после распада бывшего СССР позиции одного из крупнейших в мире кредиторов и заемщиков. Проявляется тенденция к увеличению ежегодного объема предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов, существенно улучшились долговые коэффициенты страны, повышаются суверенные кредитные рейтинги.

3.2 Правовой режим государственных финансовых и государственных экспортных кредитов

 

     Государственный финансовый кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства (п.2 ст.122 БК РФ).

     Внешние долговые требования Российской Федерации формируют долг иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией.

     Под объемом долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией понимается:

     номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией по предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией кредитам за счет средств бюджетов бывшего СССР и Российской Федерации соответственно;

     номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, возникшая до 1 января 1991 года в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР;

     номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, по которому у Российской Федерации имеются права требования по договорам об уступке прав требования;

     номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком - агентом Правительства Российской Федерации государственным экспортным кредитам.

     Сведения о номинальной сумме долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией предоставляются по состоянию на конец отчетного финансового года в составе документов и материалов к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год (ч.3 ст.123 БК РФ).

     Отметим тенденцию увеличения сумм кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, иностранным коммерческим банкам и фирмам.

     Так, согласно Федеральному закону от 13.12.2010 № 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"⁵⁶ верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2012 года установлен в сумме 55,6 млрд. долларов США, или 44,9 млрд. евро. Также, в соответствии с указанным Законом установлен верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте на 1 января 2012 года в сумме 11,3 млрд. долларов США, или 9,1 млрд. евро, на 1 января 2013 года в сумме 15,8 млрд. долларов США, или 12,7 млрд. евро, и на 1 января 2014 года в сумме 21,1 млрд. долларов США, или 16,2 млрд. евро.

     В свою очередь, государственный экспортный кредит - это форма бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим:

     соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства;

     договором между банком - агентом Правительства РФ и Федерации.

     Согласно п.1 ст.125 БК РФ программа государственных финансовых и государственных экспортных кредитов представляет собой перечень государственных финансовых и государственных экспортных кредитов с указанием по каждому из них показателей таких как, например:

     наименование получателя государственного финансового или экспортного кредита;

     наименование гаранта его возврата (в случае наличия гарантии в условиях договора);

     цели предоставления государственного финансового или экспортного кредита;

     общая сумма государственного финансового или экспортного кредита на весь срок использования;

     срок использования государственного финансового или экспортного кредита;

     другие показатели.

     В п.2 установлено, что программа государственных финансовых и государственных экспортных кредитов утверждается на очередной финансовый год при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в качестве отдельного приложения к закону.

     В ст.126 БК РФ установлен перечень условий при соблюдении которых могут быть заключены соглашения и договоры о предоставлении государственных финансовых и экспортных кредитов.

     К таким условиям законодатель относит следующие обстоятельства:

     включение государственных финансовых и экспортных кредитов в программу государственных финансовых и экспортных кредитов на предстоящий финансовый год;

     непревышение объема средств на исполнение указанной программы.

     В п.2 статьи установлено, что в случае неисполнения иностранным заемщиком государственного финансового или экспортного кредита бюджетные средства, предусмотренные на эти цели перераспределяются Правительством РФ между заемщиками, включенными в программу на очередной финансовый год.

     Таким образом, в соответствии со ст.108 БК РФ программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.