Внешние долговые требования Российской Федерации

     Легальное понятие договора государственного (муниципального) займа закреплено в ст.817 ГК РФ³⁵. В силу данной нормы договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных (муниципальных) облигаций или иных государственных (муниципальных) ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

     Гражданский кодекс РФ выделяет договор государственного займа как отдельную разновидность основания возникновения заемного обязательства, регламентации которого посвящена специальная норма - ст.817 ГК РФ.

     Обособленность договора государственного (муниципального) займа в совокупности норм Гражданского кодекса РФ, регулирующих договор займа, вызвана особенностью правовой природы данного договора. Специфика договора государственного (муниципального) займа заключается в том, что его регулирование осуществляется как нормами частного права (Гражданский кодекс РФ), так и нормами публичного права (Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"³⁶) ³⁷.

     Несмотря на то, что БК РФ позволяет осуществлять государственные (муниципальные) заимствования посредством приобретения любых ценных бумаг, анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет сделать однозначный вывод о том, что в настоящее время государственные (муниципальные) ценные бумаги могут выпускаться только в форме облигаций.

     Согласно ст.3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"³⁸. Несмотря на то что в соответствии со ст.143 ГК РФ вексель является ценной бумагой, к эмиссионным ценным бумагам Закон о рынке ценных бумаг его не относит.

     Представляется, что нарушение требований законодательства Российской Федерации к порядку заключения договора государственного (муниципального) займа влечет его недействительность (ничтожность) с момента заключения в соответствии с общими правилами ст.167, 168 ГК РФ.

     Данную позицию подтверждает и судебная практика. Договоры займа, заключенные с государственными и муниципальными образованиями в простой письменной форме, признаются судами недействительными.

     В качестве примера можно привести постановление ФАС Центрального округа от 22 мая 2006 г. по делу № А14-8345-2005-324/17. Судом рассматривалось заявление прокурора Воронежской области о признании недействительным договора займа от 1 октября 2004 г. № 32, заключенного между администрацией Новохоперского района Воронежской области и индивидуальным предпринимателем Кузьменко Светланой Петровной, ввиду его ничтожности и о применении последствий ничтожной сделки.

     Как установлено материалами дела, в соответствии с постановлением Новохоперского районного Совета народных депутатов от 7 сентября 2004 г. № 6/24 администрации Новохоперского муниципального района Воронежской области разрешено произвести заимствование на сумму 3000000 руб. у организаций, предприятий всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей.

     На основании данного постановления 1 октября 2004 г. между администрацией и ИП Кузьменко С.П. заключен договор займа № 32 на сумму 3000000 руб. сроком возврата до 6 ноября 2004 г. В соответствии с его условиями ИП Кузьменко С.П. перечислила администрации денежные средства в размере 3000000 руб., которые были зачислены на лицевой счет Управления финансово-экономического развития администрации Новохоперского района.

     Разрешая спор, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что договор займа от 1 октября 2004 г. № 32 является гражданско-правовой сделкой, заключен с нарушением ст.817 ГК РФ, которой предусмотрено заключение договора государственного займа путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

     В связи с отсутствием доказательств заимствования денежных средств путем выпуска соответствующих ценных бумаг и в соответствии со ст.167, 168 ГК РФ договор займа от 1 октября 2004 г. № 32 признан недействительным и применены последствия недействительности сделки³⁹.

     В соответствии с ч.3 ст.2 Закона о рынке ценных бумаг облигация - эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента, а также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права.

     Регулирование порядка эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется как Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом о рынке ценных бумаг, так и специальным законом - Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

     Регулирование механизма заключения договора государственного (муниципального) займа Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг осуществляется посредством установления:

     порядка возникновения обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

     процедуры эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.

     Как установлено п.2 ст.817 ГК РФ, государственные (муниципальные) займы являются добровольными. Поэтому в качестве единственного основания возникновения обязательств по ценным бумагам может выступать решение эмитента.

     Тем не менее, учитывая публичность возникающих при этом отношений, законодателем в ст.111 БК РФ установлены ограничения по возникновению обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам, обеспечивающие соблюдение принципа сбалансированности доходной и расходной части бюджета.

     Осуществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации или решением органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год следующих значений:

     предельного размера соответствующего государственного или муниципального долга;

     предельного объема заемных средств, направляемых субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

     При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на указанные цели, не должен превышать:

     для субъекта Российской Федерации - 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;

     для муниципального образования - 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

     Последствием несоблюдения вышеуказанных требований является также недействительность (ничтожность) договора займа.

     Например, в постановлении ФАС Дальневосточного округа от 1 апреля 2003 г. по делу № Ф03-А04/03-1/289 судом при рассмотрении иска областного государственного унитарного предприятия "АГРО" к Администрации Завитинского района Амурской области, СПК "Иннокентьевка" о взыскании 860387 руб.41 коп. отмечена правомерность признания недействительным договора поручительства судом первой инстанции при превышении предельного размера дефицита бюджета⁴⁰.

     О признании договора недействительным в судебном порядке в данной ситуации можно говорить, скорее, как об исключении. Порядок заключения договора государственного (муниципального) займа, предусматривающий обязательную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг Министерством финансов РФ в большинстве случаев исключает возможность злоупотребления со стороны региональных органов власти.

     Отметим также, что в структуре государственного долга существует единственный вид долговых обязательств, являющихся разновидностью кредита, которые изначально закладываются в расходных статьях бюджета, а в последующем могут быть представлены как источники финансирования бюджетного дефицита, - это государственные гарантии по финансовым обязательствам третьих лиц.

     Эта достаточно новая форма государственного долга впервые получила свое закрепление в системе законодательства РФ только с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором в п.1 ст.97 в определении понятия государственного долга среди прочих обязательств выделяются обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Главной особенностью государственных гарантий для бюджета является то, что при исполнении получателем государственной гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг⁴¹.

     Государственные гарантии предоставляются российским инвесторам под заемные средства для реализации инвестиционных проектов. При этом критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта; затем принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности.

     В связи с тем, что институт государственных гарантий в России развит слабо, достаточное нормативно-правовое регулирование механизма их предоставления отсутствует. В настоящее время при предоставлении государственной гарантии в большинстве случаев государственные органы не проводят тщательную проверку финансового состояния заемщика, ограничиваясь документами, представляемыми получателем гарантии. Отсутствие такой проверки и как следствие - непредъявление регрессных требований к нему приводит к тому, что предоставленные государственные гарантии фактически являются скрытой формой финансирования целей, которые не запланированы и не учтены в расходной части федерального бюджета. Данная практика может привести к занижению затрат федерального бюджета, необходимых для финансирования приоритетных задач государства⁴².

     Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в части государственных гарантий недостаточны для однозначного, полного и четкого определения как условий предоставления государственных гарантий, так и их учета и отражения в приложениях к федеральным законам о федеральном бюджете.

     Государственную гарантию как способ обеспечения исполнения обязательств третьих лиц перед кредитором отличает от иных гражданско-правовых способов обеспечения то, что гарантом выступает Российская Федерация, т.е. государство, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии в соответствии с положениями ст.115 и 116 Бюджетного кодекса, а также особый порядок предоставления государственных гарантий, их учета и отражения в структуре и объеме государственного долга.

     Пленум ВАС России в п.4 Постановления от 22 июня 2006 г. № 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации"⁴³ при рассмотрении споров, связанных с привлечением публично-правовых образований к ответственности по выданным ими государственным (муниципальным) гарантиям по обязательствам должника, а также споров о признании сделок о предоставлении гарантий недействительными предписал арбитражным судам исходить из того, что:

     а) государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в гл.23 "Обеспечение исполнения обязательств" части первой Гражданского кодекса РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование письменно обязуется отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, а перед третьими лицами полностью или частично (п.1 ст.329 ГК РФ);