Управление государственным долгом

    ·     кредитных соглашений и договоров

    ·     займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг

    ·     договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации

    ·     договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

    ·     В объем муниципального долга включаются:

    ·     основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам

    ·     объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием

    ·     объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней

    ·     объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

    Долговые  обязательства муниципального образования  погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.

    Таким образом, совокупность обязательств, принятых на себя субъектом РФ, превращается в долг субъекта, который юридически подпадает под статус государственного. Государственный долг субъекта РФ входит в состав государственного долга  страны. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы власти местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. Поэтому и долговые обязательства, возникающие на местном уровне, не относятся к государственным. В соответствии с Постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам от 05.05.1995 г. ценные бумаги, выпущенные органами местного самоуправления, не имеют статуса государственных. В действующем Федеральном законе от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» были четко выделены три уровня ценных бумаг, выпускаемых в России:

    ·     федеральные государственные ценные бумаги – это ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации,

    ·     государственные ценные бумаги – это ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта Российской Федераций,

    ·     муниципальные ценные бумаги - это ценные бумаги, выпушенные от имени муниципального образования

    При этом федеральные и субфедеральные обязательства характеризуются  как государственные, а муниципальные  лишены этого статуса.

    Субфедеральные  и муниципальные долговые обязательства  экономически обусловлены постоянным несоответствием между величиной  финансовых ресурсов, которыми располагают  территориальные органы власти, и  потребностями региона. Поэтому  наряду с традиционными источниками (налогами, сборами, отчислениями и  др.) территориальные органы власти вынуждены привлекать заемные средства.

    На  практике существуют две основные формы  субфедеральных и муниципальных  займов:

    ·     выпуск территориальных (субфедеральных и муниципальных) ценных бумаг (обычно в виде облигаций, реже векселей)

    ·     ссуды (могут предоставляться либо по бюджетной линии, либо коммерческими банками)

    При выборе формы займа решающее значение имеет, с одной стороны, его стоимость, т.е. та плата, которую региональный или местный орган власти должен заплатить за привлекаемые ресурсы, а с другой – наличие в нужных размерах финансовых ресурсов на соответствующем рынке капиталов.

    Региональные  органы власти могут привлекать дополнительные финансовые средства в принципе, на любые цели, которые группируются следующим образом:

    1.     Покрытие временного дефицита бюджета.

    2.     Финансирование бесприбыльных объектов, требующих единовременного вложения крупных средств (школы, музеи, больницы, дороги, сети водоснабжения, мосты).

    3.     Финансирование прибыльных объектов, вложения в которые окупятся в течение нескольких лет.

    4.     Финансирование проектов строительства жилья, как правило, на основе их самоокупаемости (затраты компенсируются выручкой от продажи квартир).

2.2. Содержание субфедерального и муниципального долга

 

    Ранее уже шла речь о том, что долг субъектов РФ в отличие от муниципального долга подпадает под статус государственного и является составной неотъемлемой частью общего государственного долга  РФ.

    Рассматривая  экономическую сущность субфедерального  и муниципального долга, необходимо отметить, что формирование доходной части бюджета органов местного самоуправления имеет приоритетное значение. Столкнувшись в первые годы реформ с финансовыми трудностями, органы местного самоуправления приостановили, либо вообще заморозили финансирование значительной части бюджетных программ. Однако, как показывает практика, здесь  нельзя переходить разумный предел.

    Так, задержка финансирования основных муниципальных  программ, выплата заработной платы  работникам бюджетной сферы, лишение  финансовой поддержки муниципальных  предприятий приводит к сокращению объемов товарного обращения  в регионе и, как следствие, к  снижению налоговых поступлений  в бюджет территориального органа. Поэтому необходимо искать новые  источники финансирования дефицита бюджета.

2.3. Выпуск территориальных ценных бумаг

 

    Ссуды, как форма территориального займа, могут предоставляться либо по бюджетной линии – бюджетные ссуды вышестоящих бюджетов, либо коммерческими банками. В последнем случае ссуда местным органам власти обычно не отличается от аналогичных ссуд другим предприятиям и организациям. Гораздо интереснее рассмотреть вопрос об организации выпуска и обращения территориальных ценных бумаг. Понятие «территориальные» или «региональные» ценные бумаги, встречающееся в литературе, включает облигации, выпущенные от имени субъекта РФ и от имени муниципального образования, хотя, как отмечалось выше, статус у них разный. В мировой практике выпуск региональных ценных бумаг (РЦБ) является основной формой региональных займов, поскольку обходится дешевле, чем ссуда в банке, за счет налоговых льгот. В США, например, где рынок ценных бумаг развит в наибольшей степени, доля РЦБ составляет более половины рынка и превышает долю корпоративных бумаг.

    Основными покупателями региональных ценных бумаг  выступают: население, коммерческие банки, страховые и пенсионные фонды, другие организации и предприятия. У  этих бумаг более высокая по сравнению  с банковским депозитом доходность за счет налоговых льгот и они  более надежны по сравнению с  бумагами акционерных обществ или  банков.

    Для получения средств используются следующие формы займа:

    ·    облигационный заем (эмиссия облигаций);

    ·    вексельный заем (эмиссия казначейских векселей).

    В качестве эмитентов территориальных  облигаций могут выступать органы власти национально-государственных и административно-территориальных образований РФ:

    ·    область – республика;

    ·    район – округ;

    ·    город.

    При этом возможен выпуск облигационного займа не только от имени, например, правительства республики, но и от лица министерств и ведомств. Минимальная  величина номинала не устанавливается. Владельцам данной категории ценных бумаг могут быть юридические  и физические лица (за исключением  пенсионных инвестиционных фондов, которые  могут вкладывать деньги только в  гособлигации). Займы могут выпускаться в именной и предъявительской форме. Что касается сроков обращения, то обычными сроками выпуска облигаций в международной практике являются 1–40 лет, более частыми – 20–30 лет, вместе с тем практикуются облигации сроком менее 1 года, бессрочные и т.д. В России Бюджетным кодексом РФ (гл. 14, ст. 99, 100) установлены предельные сроки: обращения региональных облигаций: для обязательств субъекта РФ – 30 лет, для обязательств муниципального образования 10 лет. Облигации могут быть погашены в денежной форме и натуральной.

    Также территориальные облигации могут  выпускаться:

    ·     без ограничений или с ограничениями по возможности обращения;

    ·     под залог имущества или без совершения залога (под доходы от конкретных объектов);

    ·     отзывные и без права отзыва эмитентом;

    ·     с фондом погашения и без такового;

    ·     с правом обратной продажи и без таковой;

    ·     с застрахованными обязательствами перед инвесторами и без таковых;

    ·     с субординацией «по старшинству» и «меньшинству» различных выпусков региональных облигаций;

    ·     в документарной и бездокументарной форме.

    Таблица 3. – Классификация территориальных облигаций «по способу покрытия» 

 

 

    Вопрос  о гарантиях – главный вопрос облигационного займа. Система гарантии может включать следующие виды активов и имущественных прав:

    1.   Средства бюджета и внебюджетных фондов

    2.   Имущество (или имущественные права) эмитента.

    3.   Резервные (страховые, выпускные) фонды.

    4.   Гарантии третьих лиц (предприятий, банков, страховых компаний).

    В условиях нестабильности и хронических  бюджетных дефицитов применяется  комбинированный вариант гарантий. По территориальным займам могут  быть предоставлены государственные  гарантии РФ. Такие гарантии могут  быть даны как обещания переадресовки  в региональный бюджет части причитающихся  федеральной казне налоговых  поступлений, если местный бюджет не сможет самостоятельно расплатиться с  держателем долговых обязательств.

    По  способу покрытия территориальные  облигации можно классифицировать следующим образом (табл. 1)

    По  характеру решаемых задач территориальные  займы принято делить на целевые, ориентированные на реальный (инвестиционный) сектор экономики и нецелевые, ориентированные  на фиктивный (финансовой) сектор экономики (рис. 9.1).

    

    Рис. 1. – Классификация территориальных займов по характеру решаемых задач

    При этом эмитируемые в России займы  могут быть подразделены на три основные группы: инвестиционные, социальные и  бюджетные.

    Инвестиционные  займы выпускаются для финансирования социально-экономических проектов, жилищного строительства, развития местной инфраструктуры.

    Социальные  займы имеют своей целью защиту сбережений населения от инфляции, финансирования социальных программ, создания новых рабочих мест, решения экологических проблем.

    Бюджетные займы выпускаются для финансирования текущих расходов (покрытие дефицита) бюджета, сглаживания и равномерности поступления платежей, погашения задолженности перед предприятиями, решения проблем взаиморасчетов.

    Применяемые в настоящее время в российской практике территориальные облигации  по способу размещения можно классифицировать на: