Історія формування державного боргу та проблеми його обслуговування

      Аналіз механізму управління державним боргом в Україні дає підстави зробити висновки, що, по-перше, Україна потрапила у боргову пастку трансформації, коли навіть незначна за світовими стандартами обтяженість країни державним боргом, призводить до неможливості його обслуговування в повному обсязі, що є результатом перебування економіки на низькому рівні на тлі повільних структурних реформ.

      По-друге, заходи, що здійснюються Урядом не забезпечують вирішення проблеми зовнішнього державного боргу України повною мірою: вони лише сприяють поглибленню депресивних тенденцій в економіці внаслідок послаблення стимулюючого впливу державних видатків на економічний розвиток та збільшення боргового навантаження на платіжний баланс України.

      Тому важливим завданням сьогодні є розробка ефективного механізму управління державним боргом в Україні, що сприятиме ефективному використанню запозичень і створить необхідні умови для оптимізації боргового навантаження.

      По-третє, вивчення попереднього досвіду врегулювання боргових проблем та аналіз ситуації з державною заборгованістю в Україні засвідчили, що єдино можливими шляхами виходу із боргової кризи є:

      - припинення обслуговування державних облігацій, які перебувають у власності НБУ або істоти зниження доходності державних цінних паперів;

      - переспрямування грошової емісії та часткове погашення боргових зобов'язань;

      - досягнення первинного профіциту бюджету обсягом 2,6 - 3,6 % до ВВП;

      - скорочення імпорту споживчих товарів через посилення тарифного регулювання;

      - посилення валютного регулювання та застосування інших механізмів зупинення втечі капіталів за кордон;

      - укладання угод із кредиторами щодо реструктуризації заборгованості на умовах зниження боргового навантаження та конверсії боргових зобов'язань у корпоративні цінні папери і товарні поставки.

      Українським законодавством, на відміну від загальноприйнятої міжнародної практики, не передбачено долучення до складу державного боргу боргових зобов'язань місцевого самоврядування та державних підприємств, що не сприяє реалістичному виявленню спроможності України виконувати боргові зобов'язання. Це створює істотні ризики втрати боргової безпеки України, особливо за останні 2008 і 2009 рр., коли через політичну нестабільність простежується безконтрольний ріст державного боргу.

3. ВДОСКОНАЛЕННЯ БОРГОВОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ 

      Формування боргової стратегії зумовлено необхідністю комплексного підходу до фіскально-бюджетної політики та її місця у забезпеченні економічного зростання. Це актуалізує дослідження питань, пов'язаних із визначенням пріоритетів боргової політики України.

      Удосконалення боргової політики повинна здійснюватися в рамках реформування бюджетного процесу, переходу до бюджетування, орієнтованого на результат, і створення стимулів для ефективнішого фінансування державного сектору. Впроваджуючи у бюджетний процес нові методи бюджетування, зокрема, щодо державного боргу, уряд повинен отримати максимальний ефект від використання державних позик.

      Стратегічні цілі боргової політики держави полягають у створенні умов для довгострокового розвитку внутрішнього фінансового ринку, що дозволив би на ринкових засадах здійснювати запозичення в обсягах, за вартістю та в терміни, необхідні, з одного боку, для безперебійного фінансування виваженого дефіциту державного сектору, а з іншого — достатні для фінансування недержавного сектору економіки. Проте, в короткостроковій перспективі завдання фіскальної політики може полягати в тому, щоб з метою збільшення програмних видатків бюджету залучити значний обсяг фінансових ресурсів за мінімальною вартістю.

      Доцільно перейти до регулярного використання системи оцінки ефективності боргової політики. Вирішення цього завдання передбачає розробку чітких (кількісних) показників результативності діяльності по управлінню державним боргом. Одним із методологічних підходів, який довів свою ефективність і широко використовується у практиці країн з розвинутою економікою, є «метод цільових орієнтирів». Згідно з цим підходом на основі аналізу кон'юнктури національного і світового фінансових ринків, а також із врахуванням потреб держави у визначений період розробляються і нормативно фіксуються конкретні показники, які повинні бути отримані в результаті здійснення позик та операцій по управлінню боргом.

      Використання законодавчо встановлених обмежень обґрунтовується і сучасною фінансовою наукою, зокрема, теорією суспільного вибору. Теорія суспільного вибору виходить з того, що політики, приймаючи рішення, в першу чергу, намагаються задовольнити власні інтереси та максимізувати власний добробут. Прихильність виборців можна завоювати, проводячи політику щедрих трансфертних видатків, мобілізуючи доходи за рахунок державних позик та перекладаючи тягар заборгованості на майбутні покоління, а відповідальність — на наступні уряди. Дж. Б'юкенен стверджує, що на уряди, які володіють доступом до позикових фінансів, майже не діють політичні стимули щодо ефективного використання кредитних ресурсів для масштабної довгострокової стратегії [9, с. 209].

      Отже, найефективнішим засобом запобігання політичним зловживанням бюджетним дефіцитом та державним боргом є встановлення конституційних обмежень державного боргу. Хоча їх введення та закріплення в поточному політичному процесі є дуже проблематичним, оскільки нинішнє покоління об'єктивно не зацікавлене у встановленні жорстких конституційних бар'єрів, які б перешкоджали перекладанню боргових зобов'язань на майбутні генерації, узагальнює Ш. Бланкарт [25, с. 409]. Бюджетним кодексом України визначено, що величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 % фактичного річного обсягу ВВП. Тобто, обслуговування боргу є проблемним для бюджету та економіки України загалом і свідчить про низьку ефективність боргової політики. У багатьох країнах ОЕСР довгострокові показники боргу визначаються значно нижчими, ніж мінімальний рівень їх стійкості. Вчені Е. Боллз та Г. О'Доннелл рахують, що на економічний ріст може негативно впливати навіть стійка динаміка боргу, якщо його величина відносно висока. Результати різних досліджень свідчать, що оптимальний рівень боргу для країн з розвинутою економікою знаходиться в діапазоні від менше 20 % до менше 50 % ВВП. А для України його оптимальний рівень, відповідно, повинен бути нижчим, ніж для країн з розвинутою економікою внаслідок високих ризиків, значної частки боргу в іноземній валюті, а також нижчої ефективності державного сектору.

      Особливу вагу у реформуванні боргової політики має визначення напрямів використання запозичених державою коштів. Слід констатувати, що в Україні практично не використовується потенціал боргових фінансів. Основна частина залучених за допомогою позик коштів витрачається на фінансування поточних видатків бюджету. Усі надходження від випуску внутрішніх і зовнішніх облігацій використовувалися на фінансування поточних видатків бюджету. Для фінансування проектів розвитку використовуються лише кошти від міжнародних фінансових організацій та іноземних банків. Це свідчить про необхідність удосконалення системи планування, реалізації та контролю за проектами розвитку, що фінансуються за рахунок державних позик. Борговою стратегією повинні бути визначені пріоритети запозичень, граничні розміри державного боргу та напрями використання залучених коштів. Слід передбачити та законодавчо визначити, орієнтуючись на світовий досвід, пріоритетне використання позик для інвестиційних проектів та інституційних програм з метою забезпечення зростання економіки та доходів бюджету [26, с. 310].

      Використовувати залучені за допомогою позик кошти доцільно у трьох основних напрямах:

      - на проведення структурних реформ, фінансування інвестицій в інфраструктуру та людський капітал;

      - на комерційні проекти, які будуть окупними і сприятимуть зростанню доходів;

      - на соціальні проекти, ефект від яких полягає у збільшенні суспільного добробуту.

      Як стверджують В. Істерлі та Л. Сервен, недостатні інвестиції в інфраструктуру досить часто створюють ілюзію стійкої бюджетної політики [27, с. 183]. Хоча це сприяє зменшенню поточного бюджетного дефіциту, однак може мати серйозні наслідки у вигляді сповільнення темпів росту економіки в майбутньому, що, в свою чергу, негативно впливає на довгострокову фінансову стійкість. Є досить багато переконливих доказів того, що успішні інвестиції в інфраструктуру дають значну віддачу, яка перевищує стандартну вартість запозичень у країнах з середнім рівнем доходів. Тому підтримка певного рівня фінансування інфраструктурних інвестицій за рахунок державних позик є виправданою, оскільки сприяє стійкості фінансової системи в довгостроковій перспективі.

      В Україні необхідно інвестувати у людський капітал з метою вдосконалення підготовки робочої сили, підвищення рівня знань (як у державному, так і приватному секторах) та досягнення вищої продуктивності праці. Вкладення у людський капітал збільшують потенціал стосовно виробництва товарів та послуг, забезпечуючи стабільне економічне зростання. Як узагальнює Н. Г. Манків, у нових дослідженнях з економічного зростання наголошується на тому, що людський капітал має принаймні не менше значення, ніж фізичний, для пояснення розривів у рівні життя між різними країнах [28, с. 145]. Ефект від інвестицій у людський капітал не виявляється у короткотерміновому періоді, тому при кредитному методі мобілізації коштів для таких інвестицій це слід враховувати.

      Комерційні проекти, що фінансуються за рахунок державних позик, повинні бути складовою пріоритетних загальнодержавних програм, які визначають розвиток економіки на інноваційній основі. Використовувати кошти, залучені на ринку державних запозичень, для фінансування інвестиційно-інноваційних проектів необхідно вдосконаливши механізм капітального бюджетування за рахунок оптимізації процесів планування, розподілу і контролю за капітальними видатками. Вирішальне значення для успішної діяльності партнерства державного та приватного сектора мають належна розробка та дотримання програмних і правових засад, а це, в свою чергу, нерозривно пов'язано з політичною підтримкою відповідних програм.

      Фінансування соціальних проектів за рахунок коштів від емісії державних цінних паперів є виправданим суспільно-політичними чинниками, однак економічний ефект є більш розсіяним і його досить складно виміряти. На думку Р. Масгрейва, упереджене ставлення до боргового фінансування видатків соціального характеру применшує фінансові можливості країн, що переживають економічні труднощі, населення яких у першу чергу потребує задоволення нагальних соціальних і побутових потреб як умови подальшого розвитку [9, с. 203]. Певні державні видатки соціальної спрямованості, що фінансуються за рахунок державних позик, мають високий соціально-психологічний ефект інтерпретації, тобто уряд може інвестувати невелику суму, а соціальний ефект буде досить значним. На сучасному етапі розвитку країни фінансування соціальних проектів за рахунок позик доцільно проводити у незначних обсягах.

      Боргова політика України повинна бути орієнтована на скорочення частки зовнішнього боргу та збільшення запозичень на внутрішньому ринку. У зв'язку з переважною орієнтацією уряду на запозичення на міжнародному ринку капіталу у структурі державного боргу переважає зовнішня заборгованість. До основних пріоритетів боргової політики України належить розвиток внутрішнього ринку запозичень. У цьому контексті слід позитивно оцінити розроблену Мінфіном Концепцію розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів України на 2008—2011 роки, яка має на меті створити такі умови для розвитку цього ринку, які б забезпечували фінансування потреб держави з мінімально можливим рівнем витрат, здешевлювали попередні борги та враховували інтереси всього кола інвесторів.

      Необхідно здійснити сегментацію ринку державних внутрішніх позик, виокремивши окремі групи інвесторів. Особливе значення слід надати «пасивним» інвесторам — пенсійним фондам, страховим компаніям, інвестиційним фондам. Саме інституційні інвестори, акумулюючи кошти дрібних вкладників та фізичних осіб, є одними з основних покупців державних облігацій у країнах з розвинутою економікою. Нагальним є завдання залучення пасивних інвесторів на ринок позик у зв'язку з розвитком накопичувальних механізмів для реалізації соціальних завдань у сфері державних фінансів, зокрема, пенсійного забезпечення.

      Доцільно створити умови для залучення на ринок державних позик і коштів фізичних осіб. В умовах недостатньо розвинутого фондового ринку державні ощадні облігації повинні бути конкурентним банківським депозитам об'єктом інвестування. З метою формування реального попиту на ощадні облігації їх дохідність доцільно визначати на ринкових умовах.