Проблема финансовой устойчивости Пенсионного Фонда РФ

    Субъекты, участвующие в формировании средств  для пенсионных выплат, относятся к разным организационно-правовым формам коммерческих и некоммерческих организаций, соответственно вопросы финансовой устойчивости каждого субъекта решаются по-разному. Пенсионный фонд РФ как юридическое лицо имеет статус бюджетного учреждения, государство как собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ, это закреплено ст.5 Федерального закона от 15.12.2001 N167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

    Таким образом, исследование финансовой устойчивости Пенсионного фонда РФ как юридического лица и бюджетного учреждения бессмысленно, поскольку при возникновении кредиторской задолженности Пенсионного фонда РФ, его обязательства должны быть обеспечены дополнительными ассигнованиями из федерального бюджета. В то же время исследование финансовой устойчивости негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, коммерческих банков, принимающих участие в формировании накопительной части трудовой пенсии, становится актуальным по мере увеличения накопительной части в общем объеме средств пенсионной системы и появления обязательств по непосредственным выплатам застрахованным или их наследникам.

    Подход  к определению пенсионной системы  с точки зрения участвующих субъектов  можно рассматривать с определенной долей условности, поскольку любая система - совокупность взаимосвязанных между собой элементов. Во многих случаях функции перечисленных субъектов не являются взаимосвязанными, поскольку выходят за рамки системы, кроме того, в формировании средств для разных видов пенсий участвуют разные субъекты.

    Пенсионную систему  можно  также  охарактеризовать  как  совокупность  различных видов пенсий или обязательств по их выплате.

    В Российской Федерации законодательством  предусмотрены:

     - трудовые пенсии (в настоящее время они занимают наибольший удельный вес в общем числе пенсионных выплат - 94- 95 % в 2004 - 2009 гг.), их выплата частично связана с финансированием из федерального бюджета (базовая часть),

    а также с обязательным пенсионным страхованием;

     - пенсии по государственному пенсионному обеспечению, включая социальные пенсии;

     - пенсии по дополнительному пенсионному обеспечению или добровольному пенсионному страхованию (их удельный вес в РФ незначителен в общем объеме пенсионных выплат и обязательства по ним не зависят от обязательств по трудовым пенсиям и пенсиям по государственному пенсионному обеспечению).

    Поскольку пенсии по государственному пенсионному  обеспечению финансируются непосредственно  за счет средств федерального бюджета, то обязательства по их выплатам не должны быть предметом исследования финансовой устойчивости пенсионной системы. Пенсионный фонд Российской Федерации, если и участвует в их выплатах, выступает как получатель средств федерального бюджета. Незначительность доли пенсий по дополнительному пенсионному обеспечению в общем объеме пенсионных выплат также позволяет игнорировать их при исследовании финансовой устойчивости пенсионной системы Российской Федерации. Следовательно, ключевой проблемой при определении финансовой устойчивости пенсионной системы Российской Федерации является обеспеченность обязательств по трудовым пенсиям, в формировании и выплате которых принимают участие практически все субъекты, перечисленные ранее.

    Трудовая  пенсия для лиц старше 1967г. рождения состоит из базовой и страховой части. Право на получение накопительной части трудовой пенсии по старости (без учета льгот, предусматривающих более ранний выход на пенсию для отдельных видов профессий) наступит для большинства застрахованных не раньше 2022г. Таким образом, в ближайшее десятилетие проблемы финансовой устойчивости пенсионной системы связаны с обязательствами Российской Федерации по выплате базовой и страховой частей трудовой пенсии.

    При рассмотрении финансовой устойчивости коммерческой организации обычно учитываются три аспекта:

1. сбалансированность доходов и обязательств организации или даже превышение доходов над обязательствами за счет создания резервов;
2. возможность свободного маневрирования средствами;
3. состояние финансовых ресурсов, обеспечивающих постоянное поддержание платежеспособности и возможности развития, расширения деятельности организации.

    Если      данные   аспекты   перенести   на   пенсионную   систему,   то   можно   выделить   следующие подходы к определению ее финансовой устойчивости:

    1) финансовая устойчивость оценивается через способность пенсионной системы за счет всех возможных источников обеспечивать текущие выплаты в соответствии с действующим пенсионным законодательством. В этом случае главным критерием оценки финансовой устойчивости пенсионной системы является отсутствие текущей задолженности по выплате пенсий;

    2) финансовая устойчивость оценивается через способность пенсионной системы за счет закрепленных за каждой частью трудовой пенсии источников и специально созданных резервов выполнять обязательства по соответствующей части трудовой пенсии без привлечения финансовых ресурсов извне. При этом перераспределение источников между частями трудовой пенсии можно рассматривать как признак нарушения устойчивости системы. Критерием финансовой устойчивости пенсионной системы является сбалансированность доходов и расходов бюджета Пенсионного фонда РФ в разрезе базовой и страховой частей трудовой пенсии;

    3) финансовая устойчивость предполагает возможность развития пенсионной системы. В этом случае обязательства по выплате пенсии должны предполагать рост процента замещения пенсией заработной платы или, по крайней мере, стабильное сохранение уровня такого процента. Указанный подход используется для оценки финансовой устойчивости пенсионных систем стран, проводящих пенсионные реформы, в модели, разработанной экспертами Всемирного банка, которая носит название PROST. Действующее с 2002 г, пенсионное законодательство Российской Федерации, в отличие от многих зарубежных стран, не устанавливает гарантированного процента замещения пенсией заработной платы. Тем не менее именно третий вариант оценки финансовой устойчивости пенсионной системы выглядит наиболее логичным и справедливым, так как низкий процент замещения пенсией заработной платы приводит к уменьшению поступлений взносов в пенсионную систему, что, в свою очередь, приводит к постоянному снижению финансовой устойчивости системы. 
 

2. Оценка  финансовой устойчивости Пенсионного Фонда  РФ

    Итак, критериями оценки финансовой устойчивости пенсионной системы могут выступать:

    1) отсутствие текущей задолженности по выплате трудовой пенсии гражданам;

    2) эквивалентность между поступлением средств федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии и обязательствами по ее выплате, между поступлением страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии, а также источников финансирования за нестраховые периоды и обязательствами по выплате страховой части трудовой пенсии;

    3) стабильность или рост процента замещения пенсией утраченного заработка.

    Исходя     из   указанных   критериев,   попробуем     дать   оценку   финансовой  устойчивости   пенсионной системы Российской Федерации.

    Можно сделать вывод о финансовой устойчивости пенсионной системы Российской Федерации  в 2004 - 2009гг, в рамках первого критерия, так как ни по данным статистики, ни по данным самого Пенсионного фонда РФ, а также контрольных органов (Счетной палаты РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) не выявлено серьезных фактов задержки выплат пенсий. Отдельные несущественные случаи кратковременной задержки (1 - 2 дня) за этот период были в Республике Тыва, а также в некоторых регионах России из-за несвоевременности перечисления средств со счетов Пенсионного фонда РФ на счета ФГУП "Почта России", в том числе по вине ОАО "Связь-банка".

    При этом следует отметить, что для  обеспечения отсутствия текущей  задолженности по выплате трудовой пенсии в территориальных органах  Пенсионного фонда Российской Федерации (управлениях, их филиалах и региональных отделениях) создавались значительные резервы оборотной кассовой наличности, иногда превышающие месячную потребность в обеспечении текущих выплат. Это снижало маневренность управления средствами на счетах Пенсионного фонда РФ, что в конечном счете, приводило к уменьшению возможности получения доходов от размещения временно свободных средств, предназначенных для пенсионных выплат. Возможность размещения временно свободных средств Пенсионного фонда РФ, не связанных с накопительной частью трудовой пенсии, ограничена также требованием обязательного открытия счетов территориальным органам Пенсионного фонда РФ в подразделениях Центрального банка РФ. В отличие от счетов, которые будут открыты Федеральному казначейству в Центральном банке РФ для учета средств Фонда национального благосостояния, и по которым бюджетным законодательством предусмотрено начисление процентов по остаткам средств на счете, проценты по остаткам средств на счетах Пенсионного фонда РФ, открытых в Центральном банке РФ, не начисляются.

    Используя второй критерий оценки финансовой устойчивости, можно проследить неоднозначную тенденцию. Реально о финансовой устойчивости пенсионной системы в рамках второго критерия можно говорить после внесения вступивших в силу с 2005 г, изменений в Налоговый кодекс РФ и Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". Эти изменения заключались в снижении ставки единого социального налога, изменении шкалы регрессии и исключении из накопительной части трудовой пенсии лиц старше 1967 г. рождения. Только с 2005г, происходит фактическое совпадение доходов в виде взносов на страховую часть трудовой пенсии и расходов на выплату страховой части трудовой пенсии. Обеспеченность выплаты страховой части трудовой пенсии поступлениями взносов на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии в 2004 -2009 гг.

    К 2002 г. в Пенсионном фонде РФ сложилась  ситуация, при которой остатки  средств на начало года составляли 20% от общей суммы расходов. С 2002г. они стали определяться как резерв Пенсионного фонда Российской Федерации, с 2003г. изменение сумм резерва стало отражаться в источниках дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ. За анализируемый период средства резерва частично направлялись для размещения в ценные бумаги, частично использовались на осуществление текущих пенсионных выплат (в пояснительных записках Пенсионного фонда РФ эти расходы определяются как расходы на сбалансированность бюджета Пенсионного фонда РФ или расходы на покрытие кассовых разрывов). В 2007г. использование средств резерва обеспечило сбалансированность доходов и расходов, связанных со страховой частью трудовой пенсии. При этом следует учесть, что частично средства резерва использовались и на расходы, финансирование которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета (финансирование за нестраховые периоды). С 2007 г. законами о бюджете Пенсионного фонда РФ резерв не предусмотрен.

    Анализ  финансовой устойчивости пенсионной системы  в рамках рассматриваемого подхода  приобретает дополнительные сложности в связи с введением изменений в бюджетный процесс с 2008г., согласно которым в законах о бюджете Пенсионного фонда РФ доходная часть не детализируется. Так, Федеральным законом от 21.07.2007  N182-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" в прогнозируемом общем объеме доходов, выделяется часть, не связанная с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, а в ее составе - межбюджетные трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Только часть межбюджетных трансфертов из федерального бюджета связана с финансированием выплаты трудовой пенсии, К ним относятся трансферты на выплату базовой части трудовой пенсии, а также трансферты, не выделенные бюджетной классификацией, но по действующему законодательству предназначенные для финансирования нестраховых периодов, а также для обеспечения прав застрахованных при неполном или несвоевременном выполнении обязательств страхователей. Следовательно, с 2008г. анализ обеспеченности выплаты страховой части трудовой пенсии поступлением страховых взносов может осуществляться только на основе оперативных данных о кассовом исполнении бюджета Пенсионного фонда РФ.

    Определение сбалансированности бюджета Пенсионного  фонда РФ в разрезе распределительной части (включающей расходы Пенсионного фонда РФ, не только связанные с выплатой и доставкой трудовой пенсии), начиная с 2006г. не позволяют определить природы дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, на покрытие которого выделяется самостоятельный трансферт из федерального бюджета. Именно с 2006г. страховая часть трудовой пенсии стала обеспечиваться страховыми взносами, а по данным о кассовом исполнении бюджета Пенсионного фонда РФ за 2007г., годовые обязательства по выплате страховой части трудовой пенсии были обеспечены поступлениями страховых взносов еще в середине года. Другие обязательства Пенсионного фонда РФ, не связанные с накопительной частью трудовой пенсии, финансируются главным образом за счет трансфертов из федерального бюджета, поэтому в их части вообще не должно быть несбалансированности, по крайней мере, на стадии разработки бюджета Фонда. Следовательно, реального дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ нет, в то же время законодательно предусматривается трансферт на покрытие такого дефицита. Это еще одно доказательство того, что для средне - и долгосрочной оценки финансовой устойчивости пенсионной системы на основе сбалансированности доходов и расходов, связанных со страховой частью трудовой пенсии, необходимо предусмотреть четкую детализацию доходов бюджета Пенсионного фонда РФ.