. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Коррупция – развитие сюжета

    Незаконное  обогащение  

    Как известно, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC) была принята Генеральной Ассамблеей ООН (резолюция № A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 года). Конвенция представляет собой фундаментальный многосторонний международно-правовой документ, отражающий природу коррупции, предлагающий разнообразные меры борьбы с этим явлением, и призвана не только описать проблему, но и усилить антикоррупционное сотрудничество на международном уровне. В Конвенции акцентируется внимание на том, что коррупция подрывает развитие, ослабляет демократию, борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности.

    Для подписания Конвенция была открыта 9 декабря 2003 года в Мериде (Мексика) на Политической конференции высокого уровня, созванной специально для этой цели. На продолжавшейся 3 дня конференции Конвенцию подписали около 100 государств. День начала конференции был объявлен Международным днем борьбы с коррупцией. В силу Конвенция вступила 14 декабря 2005 года – на 90-й день после ее ратификации 30 участниками. В целях координации усилий государств-участников Конвенция была учреждена специальная постоянно действующая Конференция. Секретарское обслуживание Конференции обеспечивает Генеральный секретарь ООН через Управление ООН по наркотикам и преступности (UNODC).

    Россия  в числе первых подписавшая Конвенцию 9 декабря 2003, ратифицировала ее в 2006 году (третьей среди стран Большой  восьмерки). Руководитель российской делегации  на конференции в своем выступлении, в частности, отметил, что Россия ведет с коррупцией бескомпромиссную борьбу и готова к конструктивному взаимодействию на антикоррупционном фронте со всеми государствами и соответствующими международными организациями. Также он сообщил, что Решением Президента Российской Федерации в ноябре 2003 года уже образован Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией, основной задачей которого является определение приоритетных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции.

    Однако  затем Россия заняла особую позицию  по самому принципиальному, на наш взгляд, вопросу, не ратифицировав п. 20 Конвенции ООН против коррупции, который дает определение понятию «незаконное обогащение».  

    Презумпция  невиновности  

    Смысл термина «незаконное обогащение»  – это как раз существенная и необъяснимая разница между задекларированными доходами и расходами. Появился и используется этот термин во всем мире именно для того, чтобы профилактировать проблему, сделать коррупцию постыдной и неприемлемой для элиты.

    В итоге такой странной избирательной  исключительности в России сегодня никто не обязан объяснять, почему его автомобиль или мобильный телефон стоит больше, чем официальная зарплата за несколько лет. Более того, отечественные чиновники ведут активную успешную борьбу с независимыми журналистами, которые пытаются публично задавать неудобные вопросы о происхождении фантастического богатства нечистоплотных нуворишей.

    Универсальным прикрытием для отечественных коррупционеров стало именно отсутствие термина  «незаконное обогащение» в российском праве и ошибочное расширительное толкование понятия «презумпция невиновности», которое целенаправленно используется не по его прямому назначению.

    По  экспертному мнению Центра «Право и  СМИ», высказанному еще в 1997 году, даже высокопоставленные правоприменители, государственные должностные лица, такие как начальник Следственного управления МВД РФ, действительно нарушали презумпцию невиновности, публично называя кого-либо преступником. В своих заявлениях чиновники, ведущие следствие, высказывали не только свое частное мнение, но и официальную позицию в рамках полномочий, которыми они наделены государством.

    Между тем ст. 49 Конституции РФ устанавливает, что «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда».    
 
 
 
 
 
 
 

    Я считаю, что в интересах страны и общества следует официально признать и повсеместно утвердить новый алгоритм согласованных действий в подобных ситуациях:

    - «презумпции невиновности» для коррупционеров не существует;

    - журналисты вправе  и обязаны публично  задавать вопросы  об источниках  «незаконного обогащения»  публичных фигур.

    Важным  выводом является также новая последовательность рассуждений правоприменителей в подобных спорных случаях антикоррупционных расследований. Полагая противодействие коррупции, как и всякие критические высказывания, нормой жизни в демократическом обществе, следователи, прокуроры и судьи обязаны исключать возможность всякого преследования лиц, обвиняемых в публичном обличении коррупционеров, до тех пор пока не будут проанализированы и разумно опровергнуты гарантии свободы самовыражения, предоставленные международными стандартами и Конституцией РФ.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

В конце 2008 года парламентариями принят пакет законов, направленных на создание законодательной базы для противодействия коррупции. Изучение мер, предусмотренных этими законами, приводит к выводу, что законодатель не пытается увязать борьбу с коррупцией с инструментами налогового права. В таком подходе видится серьезный недостаток этих законов. Этот изъян не даст значимого эффекта в борьбе с коррупцией, о котором громко заявляли представители Федерального собрания. 

Один  из принятых законов – Федеральный  закон от 25.12.2008 № 237-ФЗ «О противодействии коррупции», далее – Закон о противодействии коррупции. В нем содержится легальное определение коррупции. Коррупция, по мнению законодателя, это в первую очередь получение служащим выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера через незаконное использование своего должностного положения. Таким образом, акцент в определении коррупции вполне обоснованно сделан на получении выгоды в той или иной ее форме. Наиболее распространенной формой такой выгоды является взятка, причем взятка деньгами.

Умозрительно  получению чиновником взятки можно  противодействовать:

– путем  создания таких условий, которые  исключают или делают невыгодным совершения этого правонарушения;

– через  обнаружение факта правонарушения (непосредственно фиксация факта получения взятки) и последующее привлечение к ответственности;

– выявление  факта получения взятки в последующем  путем сравнения имущественного положения чиновника до ее получения  и после.

Предвосхищение  коррупционного нарушения возможно через комплекс мер, которые должны создать у чиновника понимание невыгодности совершения такого преступления. Такие меры носят общий характер и не направлены на конкретных лиц. Вместе с тем, если чиновник все же решился на преступление, то более эффективными будут следующие этапы.

Обнаружение факта правонарушения возможно, если заранее знать где и когда  будет происходить передача денег  или иного имущества. Однако в  подавляющем большинстве случаев  ни одна из сторон не заинтересована в  передаче информации о таком правонарушении в правоохранительные органы. Правоохранительные органы также не могут и не должны следить за каждым чиновником. В этой связи нередко обнаружить факт дачи взятки с поличным не представляется возможным.

Куда  более эффективной антикоррупционной мерой является установление системы, позволяющей выявить у чиновника доход, который не обусловлен законными источниками. Предусмотрена ли она законодательством?

Российское  законодательство в настоящее время  предусматривает ежегодное сообщение чиновником (государственным, муниципальным служащим) о своем имуществе и об имуществе его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Такие сведения должны подаваться наймодателю и в налоговые органы.

Так, статья 8 Закона о противодействии коррупции предусматривает обязанность гражданина, претендующего на замещение должности государственной или  муниципальной  службы,  включенной   в   перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащего, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в  перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах,  имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Проверка достоверности и полноты таких сведений возлагается на представителя нанимателя (руководителя) или иное лицо по усмотрению последнего. Аналогичные нормы появились и в иных законах (см. Федеральный закон 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»).

Ранее законодательство предусматривало  подачу сведений о своем имущественном  положении только самим чиновником, что было предусмотрено Федеральным  законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О Государственной  гражданской службе в Российской Федерации». Согласно статьям 20 и 44 названного в настоящем абзаце Закона такие сведения должны были представляться представителю нанимателя. Организация проверки таких сведений, а также соблюдения гражданским служащим ограничений, установленных законодательством Российской Федерации, возлагалась на кадровую службу соответствующего государственного органа.

Еще ранее  Указ Президента Российской Федерации  от 15.05.1997 № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности  Российской Федерации, и лицами, замещающими  государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», далее – Указ Президента № 484, устанавливал правило об обязательном ежегодном представлении сведений о своем имуществе лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также лицами, замещающими государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 Указа Президента № 484 организация проверки таких сведений возлагалась на кадровую службу соответствующего государственного органа. Одновременно пункт 4 Указа Президента № 484 предусматривал особую форму декларации, которая должна быть подана в налоговые органы.

Но позволяет  ли эта мера (подача сведений о своем  имуществе работодателю и в налоговые  органы) в полной мере выявить доход, полученный государственным (муниципальным) служащим в результате коррупционных правонарушений? Однозначно нет. Данная мера позволяет установить лишь угрозу конфликта личных интересов служащего и интересов службы. Такую угрозу можно выявить при сопоставлении информации об имуществе чиновника с его должностными обязанностями и компетенцией соответствующего сотрудника. Следовательно, такая мера направлена, прежде всего, на предупреждение коррупционного нарушения, так как может повлиять лишь на выявление заинтересованности чиновника в лоббировании чьих-либо интересов. Но сама по себе такая мера не может выявить выгоду, которая может быть получена в результате коррупционных правонарушений.

Закон о противодействии коррупции  прямо указывает, что наниматель (работодатель) осуществляет лишь проверку достоверности и полноты сведений, сообщенных чиновником (пункт 6 статьи 8). Следовательно, работодатель чиновника сам не вправе выяснять, откуда у госслужащего появилось имущество, стоимость которого превышает его заработную плату и иные указанные им доходы. Вместе с тем именно выгода для себя или для третьих лиц согласно законодательному определению коррупции является целью совершения коррупционных правонарушений. Возможно по этой причине в Указе Президента № 484 содержится требование о направлении таких сведений в налоговые органы, чья компетенция подразумевает бо́льшую осведомленность относительного имущественного положения всех физических лиц.

Однако  получение таких сведений налоговыми органами само по себе не создает для  них каких-либо прав или обязанностей. Подача таких сведений не отвечает понятию налоговой декларации в смысле п. 1 ст. 80 НК РФ. А потому налоговые органы не могут ее проверять, в том числе путем запроса дополнительных сведений, объяснений или документов, как это предусматривает пункт 3 статьи 88 НК РФ. На этом же основании чиновник не может быть привлечен к ответственности за непредставление такой декларации, например, по статье 119 НК РФ или ст. 19.7 КоАП РФ (обзор судебной практики ВС РФ от 27.02.2008 «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года»; Консультация эксперта Минфина РФ от 13.04.06 (ИБ 10336); Консультация эксперта Минфина РФ от 13.04.06 (ИБ 10336, 10335)). Кроме того, обязанность сообщать об имуществе физических лиц во многом возлагается на иные органы исполнительной власти, в связи с чем предоставление таких сведений самим физическим лицом во многом излишне (см., например, пункт 4 статьи 85 НК РФ).