Предупреждение коррупции в аппарате государственного управления

Серьезная борьба с коррупцией в России началась, как и Европе и в США, в последней  четверти XIX века. Однако, в отличие  от России (где превалировала коррупция  в низших звеньях чиновничества), в США коррупцией были поражены и средние, и даже весьма высокие слои бюрократии и политиков: так, в середине 1870-х годов Вашингтон потрясли факты коррупции в связи с военным министерством и спиртовым пулом и даже помощником президента. Зарубежные комментаторы не без ехидства наблюдали за дискредитацией американской демократии. Весьма эмоционально для русских читателей эти события описал их современник — царский чиновник К. Скальковский^[8]: «Можно было видеть вице-президента республики, обличенного в бесчестных поступках и получившего выговор: председателя конгресса, торговавшего из-за направления, которое он давал заседаниям, проходившим под его председательством; трех сенаторов, получивших барыши от продажи своих голосов; пять председателей важнейших комитетов конгресса, обличенных во взятках; министра финансов, искажающего цифры государственной отчетности; министра юстиции, неправильно расходующего ассигнованные в его распоряжение кредиты; морского министра, обогатившегося и обогатившего своих друзей, подписывая по убыточным для казны ценам контракты с приятелями на разные поставки; посланника в Лондоне, уличенного в бесчестной спекуляции; личного секретаря президента, замешанного в процессе о воровстве акцизных доходов; наконец, военного министра, преданного суду за мошенничество, в котором он признался ...кажется нет уже более необходимости в дальнейших доказательствах».

[править] XIX век. Александр III

22 апреля 1881 года  был учрежден Комитет для выработки  проекта уголовного Уложения. Одним  из дискуссионных в 1893 стал  вопрос об ответственности за  взяточничество (лихоимство). В проекте  Редакционной комиссии ответственность  за принятие взятки, данной с  целью побуждения к совершению преступного деяния посредством злоупотребления служебными полномочиями или к учинению служебной провинности (ст. 35), устанавливалась равной ответственности за принятие взятки, если она была дана уже за учиненные, в интересах лиходателя, посредством злоупотребления служебными полномочиями преступные деяния или служебную провинность (ст.36), а именно: заключение в тюрьму на срок не ниже шести месяцев^[3].. Полностью Уголовное уложение вступило в силу при Николае II.

[править] Николай II

В 1903 году было введено  Уголовное уложение, которое в  части борьбы с коррупцией было гораздо  более проработано, чем действовавшее  до этого Уложение о наказаниях. Уголовное уложение, в частности, разделило понятия "взяточничество" и "лихоимство". После 1903 года в России, как и во всем мире, имел место рост коррупции (в России, в отличие от Европы и США — только низовой коррупции, высшие чиновники в России взяток по прежнему не брали). Сведения о количестве чиновников и канцелярских служащих в конце XIX — начале XX века в целом по России разнятся в разных источниках, причем разброс в предполагаемых цифрах весьма велик, от 200 до 550 тысяч. Есть точные данные статистики по отдельным городам и губерниям (по справочникам о гильдейских и промысловых свидетельствах): так, в 1913г в Санкт-Петербурге и в Москве было по 42 000 чиновников (около 3-4% городского населения), в Одессе — 3000 (менее 1%). Но даже если ориентироваться на верхнюю планку в целом, то Российская Империя по бюрократизации в пятерке самых развитых стран мира (куда РИ уже входила в начале XX века) была явным аутсайдером^[9](с. 203). По подсчетам Б. Н. Миронова, в 1910 году на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России — 270 человек, в Англии — 137, США — 88, Германии — 79 и Франции — 57 человек, или, в пересчете на тысячу жителей: в России – 3.7 (занятых только в гос. управлении, т.е. гос. чиновников - 1.63^[10]), в Англии – 7.3, США – 11.3, Германии – 12.6, Франции – 17.5.^[11][9](с. 203)

Рост взяточничества с начала XX века в России (как и  в других странах первой пятерки) имел место в связи как с  ростом числа чиновников, так и  с поставками и военными заказами, сделками с недвижимостью, основанием новых кооперативных обществ, получением для эксплуатации земельных участков с полезными ископаемыми и другими сделками в начале XX века. В России – особенно в период русско-японской, а затем и первой мировой войны, рост коррупции вызвал необходимость как усиления ответственности за получение взяток, так и отказа от ненаказуемости за взяткодательство^[7]. Царское правительство быстро отреагировало на всплеск коррупции в самом начале Русско-Японской войны и ужесточило отношение к ней; предпринимались все новые попытки к пресечению мздоимства и лихоимства. Об этом свидетельствует, в частности, и тот факт, что на лиц, их совершивших, не были распространены милости (амнистия), даруемые Всемилостивейшим Манифестом от 11 августа 1904 года. В частности, им не могли быть уменьшены назначенные судом сроки заключения на две трети (как многим другим осужденным по уголовным статьям), они не могли быть освобождены от суда и наказания в случаях, если против них было возбуждено преследование или последовало решение суда или решение еще не приведено в исполнение до 11 августа 1904 г., и др.^[3]..

14 апреля 1911 г.  министр юстиции И. Г. Щегловитов  внес в Государственную думу  развернутый законопроект «О  наказуемости лиходательства». Дача  взятки рассматривалась в этом проекте как самостоятельное преступление, нарушающее принцип безвомездности служебных действий, предлагалось объявить ее наказуемой независимо от будущей деятельности взяткополучателя. Лиходательство же в качестве платы за прошлую деятельность должностного лица предлагалось считать преступным лишь при неисполнении им служебной обязанности или злоупотреблении властью. Однако данный законопроект рассмотрен не был — вероятно потому, что Николай II понимал, что это может затруднить борьбу с коррупцией^[12].

Закон от 31 января 1916 г., принятый в порядке чрезвычайного  законодательства, существенно повышал  наказание за мздоимство и лихоимство, в частности, в случаях, когда они были учинены по делам, касающимся снабжения армии и флота боевыми, продовольственными и иными припасами, пополнения личного состава и вообще обороны государства, а также железнодорожной службы. Эти же обстоятельства усиливали ответственность и за лиходательство, которое объявлялось безусловно наказуемым. Предусматривалась ответственность за лиходательство-подкуп за выполнение или невыполнение служебного действия без нарушения должностным лицом установленных законом обязанностей, а также за лиходательство-подкуп и лиходательство-вознаграждение за действие или бездействие должностного лица, связанные с злоупотреблением властью. Наказывалось и лиходательство-подкуп члена сословного или общественного собрания и лица, внесенного в список на определенную сессию суда, а равно вошедшего в состав комплекта присяжного заседателя. Обстоятельством, квалифицирующим лиходательство, признавалось учинение его шайкой. Полное название этого пакета законов от 31 января 1916 года было таково: "О наказуемости лиходательства, об усилении наказаний за мздоимство и лихоимство, а также об установлении наказаний за промедление в исполнении договора или поручения правительства о заготовлении средств нападения или защиты от неприятеля и о поставке предметов довольствия для действующих армии и флота"^[12]

Ужесточение борьбы с коррупцией в 1915-1916 гг. и, в частности, отмена ненаказуемости лиходательства в 1916 г. были обусловлены тем, что русская контрразведка и тайная полиция выявила крупную коррупцию во влиятельнейшем Земгоре и военно-промышленных комитетах (руководимых Гучковым), которые (Земгор и ВПК) уже в 1915 г. занимались не только своими прямыми делами всесторонней помощи и снабжения армии, но и превратились в отлаженную и отлично мобилизованную оппозиционную политическую организацию ^[13].

Конечно, в низших и отчасти в средних слоях  бюрократии, промышленников и политиков (причем в основном как раз оппозиционных  самодержавию) коррупция после двух лет Первой мировой войны была велика. Незадолго до революции журнал "Русский мiр" поместил большую статью, посвященную разбору этого явления в России^[14]: «Нескончаемою вереницею тянутся сенаторские ревизии за ревизиями, идут газетные разоблачения за разоблачениями. И всюду встает одна и та же, лишь в деталях разнящаяся картина. Воистину, «от хладных финских скал до пламенной Колхиды» сенаторские ревизии и газетные разоблачения открывают обширные гнезда крупных, тучных, насосавшихся денег взяточников, а около них кружатся вереницы взяточников более мелких, более скромных, более тощих. Около каждого казенного сундука, на который упадет испытующий взор ревизора, оказывается жадная толпа взяткодавцев и взяткополучателей, и крышка этого сундука гостеприимно раскрывается перед людьми, сумевшими в соответствующий момент дать соответствующему человеку соответствующую взятку. Сейчас за взяточничество принялись очень основательно. ... »

И даже близость к вершинам власти, и прошлые заслуги, и работа на немалых должностях в  тайной полиции – все это до 1917 г. не давало гарантию от расследования, суда и тюрьмы. В конце 1916 — начале 1917гг газеты широко освещали крупный коррупционный скандал: т.н. дело Манусевича-Мануйлова, дружившего с Распутиным. ^[15](Книга 2, гл.22, с.121-123 ). В 1915 г. И.Ф. Манасевич-Мануйлов был личным информатором товарища министра внутренних дел С.П.Белецкого, осведомителем следственной комиссии генерала Н.С. Батюшина и одним из близких к Распутину людей. В конце того же года был причислен к Министерству внутренних дел, а после назначения в январе 1916 г. Б.В. Штюрмера Председателем Совета министров откомандирован в его распоряжение. Карьера его дала трещину после отставки Штюрмера (который планировал назначить Манасевича-Мануйлова заведующим Заграничной агентурой Департамента полиции). Но вместо Парижа осенью 1916 года Иван Федорович попал в тюрьму. Петроградским окружным судом 13-18 февраля 1917 г. по обвинению в шантаже товарища директора Московского соединенного банка И. Хвостова Манасевич был признан виновным в мошенничестве и приговорен к лишению всех особых прав и преимуществ и к заключению на 1,5 года, – но уже 27 февраля 1917 г. был в числе прочих заключенных освобожден «революционерами Февраля» из Литовского замка.^[16]

Единственным  случаем, когда попавший под следствие  коррупционер был защищен из личных (по одной из версий) интересов Царской  семьи (Александры Феодоровны) было дело банкира Д.Л.Рубинштейна.^[17]: он занимался финансовыми махинациями, пытаясь использовать свою близость к Г. Е. Распутину. Знакомство их длилось всего несколько месяцев, и в феврале или в марте 1916г Распутин запретил принимать Рубинштейна, после чего (10 июля1916г.) Д.Рубинштейн был арестован по подозрению в пособничестве неприятелю и выслан в Псков. Его деятельность стала предметом расследования специально созданной для этого комиссии генерала Н. С. Батюшина. Рубинштейну инкриминировались: продажа русских процентных ценных бумаг, находившихся в Германии, через нейтральные страны во Францию; продажа акций общества «Якорь» германским предпринимателям; взимание высоких комиссионных за сделки по русским заказам, выполнявшимся за границей, и пр. – неизвестно, что из этих обвинений было доказано следствием^[18]. В сентябре 1916г Александра Фёдоровна настаивала на ссылке Рубинштейна в Сибирь; – и только позднее императрица ходатайствовала перед супругом о смягчении участи Рубинштейна — ввиду его тяжёлой болезни.^[19]. По настоянию Александры Федоровны он освобожден 6 декабря.1916 года. По одной из версий, ее заступничество объяснялось тем, что через Рубинштейна она тайно передавала в Германию деньги своим обнищавшим немецким родственникам^[20](с.395-396), которые были лишены Вильгельмом II с начала войны всех источников дохода. Версия передачи Александрой Феодоровной денег немецким родственникам осталась недоказанной ни Чрезвычайной следственной комиссией Временного правительства, ни впоследствии большевиками^[21][22].

Многочисленные  обвинения в коррупции членов царского правительства, функционировавшего накануне Февральской революции 1917 г., в дальнейшем не нашли никакого документального подтверждения, хотя Временное правительство приложило немало усилий для поиска доказательств, и именно этим занималась Чрезвычайная следственная комиссия Временного правительства. К лету 1917 г. члены комиссии констатировали, что не находят в действиях подследственных никакого состава преступления, а когда Муравьев пытался их заставить изменить свое мнение, некоторые из них - в частности, Руднев - подали в отставку. Летом 1917 года Керенский был вынужден признать, что в действиях «Николая II и его супруги не нашлось состава преступления». То же самое Керенский подтвердил английскому послу Бьюкенену. Не смогла ЧСК предъявить обвинений в коррупции и бывшим царским министрам, главноуправляющим и прочим высшим должностным лицам как гражданского, так и военного и морского ведомств^[21][23](с.160).