Направления развития бюджетной системы

При этом необходимо отметить, что всеми администраторами республиканских бюджетных программ заключены Соглашения с Акимами областей, городов Алматы и Астаны по реализации Дорожной карты.

С учетом уточненных показателей бюджета, администраторы бюджетных программ и местные исполнительные органы должны обеспечить реализацию бюджетных программ в соответствии с нормами бюджетного законодательства, включая исполнение мероприятий Дорожной карты, обеспечив целевое и эффективное использование бюджетных расходов.

Основной целью Закона является приобретение товаров, работ, услуги необходимых в целях реализации антикризисных мер (Дорожной карты) в упрощенном порядке с сокращенными сроками проведения процедур государственных закупок способом конкурса в сроки до пятнадцати календарных дней[23].

При этом закупки товаров, работ, услуг, объем которых не превышает 5 млн.тенге, в рамках Дорожной карты осуществляются способом – запросом ценовых предложений, срок которого не превышает пяти дней.

В целях стимулирования отечественных товаропроизводителей и поставщиков работ, услуг и увеличения казахстанского содержания законодательство о государственных закупках предусматривает следующие широкие возможности. В совокупности отечественный товаропроизводитель может получить до 20% условной скидки, а отечественные поставщики работ, услуг – до 15%.

Сегодня процесс государственных закупок является прозрачным и гласным. Бизнес среде представляется возможность заранее ознакомиться с предстоящими, планируемыми закупками посредством впервые созданного единого информационного источника - веб – портала государственных закупок, на котором размещены планы государственных закупок всех заказчиков на среднесрочный период.

В первым квартале согласно плана финансирования план по обязательствам администраторы планировали принимать обязательства на сумму 2 062,8 млрд.тенге, или на 936,8 млрд.тенге больше чем в  аналогичном периоде прошлого года, для выполнения своих принимаемых обязательств администраторами бюджетных программ платежи были запланированы в сумме 1 072,3 млрд.тенге, или на 407,8 млрд.тенге больше чем в аналогичном периоде прошлого года (Приложение 9). Согласно бюджетного законодательства администратор бюджетных программ обеспечивает распределение плановых назначений по месяцам в целях своевременной реализации операционного плана. Результаты исполнения отчетного квартала показывает о неправильном планировании  администраторами, как своих операционных планов, так и планов финансирования.

Сумма неосвоения по республиканскому бюджету составила 138,9 млрд.тенге, или по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличилась на 80,8 млрд.тенге. Следует отметить, что из общей суммы неосвоения 43,5 млрд.тенге приходится к реорганизованным министерствам, по которым в настоящее время завершены работы по разделению бюджетных программ и готовится постановление Правительства по корректировке расходов республиканского бюджета.

Факторы повлиявшие на неисполнение бюджетных средств это объективные причины – 17,2 млрд.тенге (экономия по государственным закупкам – 0,1 млрд.тенге, снижение фактической потребности на выплату по сравнению с прогнозной, экономия по фонду оплаты труда, не представление местными исполнительными органами, подтверждающих документов по целевым трансфертам – 17,1 млрд.тенге), субъективные причины – 121,7 млрд.тенге (несостоявшиеся конкурсы по государственным закупкам, из-за отсутствия конкурентной среды (отсутствие маркетингового анализа) – 5,0 млрд.тенге; несвоевременное проведение конкурсных процедур, перенесения сроков их проведения, срыв поставщиками условий договора, несвоевременное предоставление актов выполненных работ, счетов-фактур) – 66,1 млрд.тенге; неправильное помесячное распределение годовых планов – 3,5 млрд.тенге; несвоевременное принятие нормативных правовых актов по реализации бюджетных программ и другие причины – 47,1 млрд.тенге (Таблица 9).

Таблица 9 - Анализ причин неисполнения плана финансирования по республиканскому бюджету на 1 апреля 2010 года[24]

Млрд.тенге

Администраторы республиканских бюджетных программ, допустившие наибольшие суммы неисполнения показаны в приложении 10. 

Расходы местного бюджета за первый квартал текущего года составили 466,7 млрд.тенге, или 91,2% к плану финансирования на отчетный период в сумме 511,6 млрд.тенге. Сумма неосвоения бюджетных средств в сравнении с аналогичным периодом прошлого года уменьшилась на 2,6 млрд.тенге и составила 44,9 млрд. тенге.

Основное неисполнение приходится на следующие функциональные группы расходов: жилищно-коммунальное хозяйство – 13,3 млрд.тенге; здравоохранение – 9,8 млрд.тенге; образование – 5,4 млрд.тенге; сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения – 2,9 млрд.тенге.

О состоянии исполнения целевых трансфертов. За 1 квартал 2010 года из республиканского бюджета перечислено целевых трансфертов местным исполнительным органам в сумме 141,8 млрд.тенге, которые по данным местных исполнительных органов использованы на сумму 138,1 млрд.тенге, или 97,4% (Приложение 11).  В целом по целевым трансфертам неосвоение средств составило 6,1 млрд.тенге, которое сложилось по целевым трансфертам, администрируемыми министерствами: - здравоохранения по закупу лекарственных средств, вакцин и других иммунобиологических препаратов по причине длительного проведения конкурсных процедур по государственным закупкам и заключения договоров по препаратам против гемофилии ТОО «СК Фармация» и несвоевременной  поставкой лекарственных средств, а также  по строительству объектов здравоохранения в связи с непредставлением актов выполненных работ;

- сельского хозяйства по трансфертам на проведение противоэпизоотических мероприятий, на содержание подразделений местных исполнительных органов в области ветеринарии и на развитие системы водоснабжения основными причинами которых являются наличие вакантных должностей по вновь создаваемым отделам ветеринарии, не проведенными конкурсами по госзакупкам и позднего перечисления средств администратором республиканской бюджетной программы. Вместе с тем, Атырауской, Мангистауской областями и г.Астана допущено финансирование целевых трансфертов за счет средств местных бюджетов на сумму 2,5 млрд.тенге.  Здесь же отмечу, что согласно  недавних поправок в бюджетный кодекс, изменен механизм выделения целевых трансфертов на развитие. Теперь целевые трансферты на развитие нижестоящему бюджету перечисляется без подтверждающих документов и одной суммой без пообъектного ее распределения для реализации местных бюджетных инвестиционных проектов и  суммы целевых трансфертов распределяются между местными бюджетными инвестиционными проектами с учетом  расходов, предусмотренных в местном бюджете на эти цели местными исполнительными органами самостоятельно.

Одним из основных документов при выделении целевых трансфертов нижестоящим бюджетам является Соглашение о результатах по целевым трансфертам, по составлению которого по итогам 2009 года выявлен ряд проблем, среди которых наиболее существенными является отсутствие четкого разграничения между показателями конечных и прямых результатов, эффективности и качества, т.е. администраторы и республиканских и местных бюджетных программ не видят разницы между данными показателями и в этой связи не возможно анализировать, представленные отчеты местных исполнительных органов и администраторов бюджетных программ.  В соответствии с Вашим поручением, Карим Кажимканович, Министерство финансов в настоящее время совместно с местными исполнительными органами  проводит работу по усовершенствованию порядка разработки  как самих Соглашений, так и форм отчетов, которая  в установленном порядке будет  внесена в Правительство.

Глава 3. Проблемы и направления развития бюджетной системы РК

3.1. Основные проблемы бюджетной системы РК

Очевидено, без борьбы с нецелевым использованием (а по сути разворовыванием) средств государственного бюджета говорить ни о какой оптимизации расходов не имеет смысла. Нецелевое использование бюджетных средств в Казахстане стало массовым явлением. Должного контроля за тем, как Правительство, областные (республиканские) или местные власти расходуют бюджетные деньги, нет во многом потому, что его порядок не определен Конституцией. Правда, Счетная палата проверяет исполнение доходных и расходных статей государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводит финансовую экспертизу проектов государственных законов, нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих госбюджет. Но этого недостаточно.

Парламент имеет право заслушать отчет правительства об исполнении бюджета и не утвердить его, если было нарушение. Но только Президент РК может отстранить от должности конкретного чиновника, виновного в нарушении закона «О государственном бюджете». В итоге торжествует известный с советских времен принцип: «не важно, что записано в законе, важно, как к моим действиям относится начальник».

Неоднократно предлагалось, во-первых, внести в Конституцию поправку, дающую право парламенту гласно контролировать исполнение бюджета в течение года, причем не только по Государства в целом, но и по отдельному ее субъекту, городу, району; во-вторых, включить в законодательство статьи о конкретной ответственности чиновников за нарушение закона «О бюджете» (направил деньги не туда, куда должен был направить по закону, - отвечай по всей строгости Административного и Уголовного кодексов). При этом возбуждать дело по факту правонарушения должна прокуратура на основе депутатских запросов.

Опыт развитых стран подсказывает, что надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Государства, области или района должен быть более подробным и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все попытки добиться этого в Казахстане наталкиваются на глухое сопротивление. Об этом говорит, например, история разработки и принятия закона «О бюджетной классификации». Раньше треть расходов бюджета приходилась на национальную оборону. В бюджете их отражала единственная цифра. Эти деньги выделялись Министерству обороны в общей сумме, которое распределяло их по своему усмотрению, никто не знал, на что конкретно (на поддержание боеготовности войск или на роскошные дачи генералов, строительство казарм или содержание охотничьих хозяйств, закупку ракет или персональных «Мерседесов»). В этом одна из причин постоянной задолженности бюджетных (военных) организаций перед энергетиками. В обновленном законе «О бюджетной классификации» каждый раздел подробно расписан по министерствам и регионам, вместо одной - 20, 30 или 50 статей.

Закон «О бюджетной классификации» охватывает функциональную, экономическую и ведомственную классификации доходов и расходов бюджетов РК, видов государственных долгов Государства и ее субъектов, источников финансирования дефицита бюджетов. Причем классификация едина и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе консолидированного бюджета. Классификация тоже носит многоуровневый характер. Первым уровнем расходов является перечень прямых получателей средств из федерального бюджета, вторым - классификация целевых статей его расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Государства.

Важно наладить полную прозрачность бюджетного процесса, действительно гласный отчет о движении бюджетных средств, чтобы депутаты, представляющие интересы населения, журналисты и сами граждане могли в любой момент убедиться, что средства налогоплательщиков расходуются точно по плану. Например, в Конгрессе США каждому государственному ведомству соответствует подкомитет, который контролирует, как оно исполняет утвержденный бюджет. Конгрессмены не могут вмешиваться в процесс управления, но должны следить за тем, чтобы деньги налогоплательщиков не уплывали на сторону и расходовались строго в соответствии с законом «О государственном бюджете».