Місцеві фінанси

Однак розуміння легалізації регіонального  самоврядування вже знаходить свою підтримку в українському політикумі. Звичайно, на безконфліктне вирішення  цього питання, принаймні до 2004 року, сподіватись не варто, адже районні та обласні державні адміністрації насамперед забезпечують потрібні владній еліті результати народного волевиявлення.

Якщо ж відкинути політичні  мотиви, то державні адміністрації, завдання яких полягає в реалізації державної політики на місцях, координації діяльності відомчих структур та здійснення контрольно-наглядових функцій за діяльністю органів самоврядування, повинні існувати. Потрібно лише з'ясувати, на яких рівнях їх створювати. Нинішній рівень району для цього занизький - суто державних функцій вони не мають. Та й просте накладання органів виконавчої влади на строкатість органів самоврядування міст і районів обов'язково породить дублювання їх ролі та непотрібне протистояння між ними. Логічніше сконцентрувати функції державної влади на території, яка об'єднує 4-5 районів. На рівні області теж доцільно залишити державну адміністрацію. Взагалі, варто все-таки придивитися до досвіду інших країн, наприклад, Франції - за двісті років свого існування наполеонівська система організації управління територіями довела, що вона ефективна. На жаль, наш істеблішмент звик мавпувати дії північно-східного сусіда, але створення 5-6 округів, які б об'єднували кілька областей, - не найкращий приклад для наслідування. Концентрація влади на занадто великій території неминуче породжуватиме спокуси позмагатися з центром, від якої не ухилиться навіть призначений Президентом посадник - тиск та принади місцевої еліти інколи дуже сильні. За відсутності ж традиції державницького мислення та мізерного утримання з боку держави неважко й забути, хто ти - частина цієї еліти, чи "государеве око". Підтвердженням цього є дуже млява реакція на виклики місцевих сепаратистів з боку представника Президента в Автономній Республіці Крим, який не кращим чином відстоює інтереси держави в цьому регіоні .

Бюджетний Кодекс, можливо, дещо безцеремонно "втрутився" в сферу регулювання  іншого законодавства, однак необхідність чітко розмежувати видаткові  повноваження між різними рівнями  влади примусила його розробників зафіксувати критерії цього розмежування, які покликані служити також основою формування системи адміністративно - територіального устрою. Насамперед йдеться про розмежування між державою та самоврядуванням, яке проходить по лінії відповіді на питання, що є виключними функціями держави. Всі інші можна або закріпити (власні повноваження), або делегувати самоврядуванню .

Встановлені також критерії розмежування повноважень між різними рівнями  самоврядування. Це соціальні послуги:

- первинного характеру, надання яких повинне здійснюватися максимально наближено до споживачів;

- базового характеру, які гарантовані  Конституцією і надаються всім  мешканцям відповідної адміністративно-територіальної  одиниці;

- специфічні, спеціалізовані, для  певної обмеженої категорії споживачів .

В галузі освіти до першої групи відноситься  дошкільна освіта. Діти повинні мати можливість ходити до садків у безпосередній  близькості від свого помешкання. Для середньої освіти вагомою  є необхідність надання високого рівня знань, яке дасть змогу громадянинові реалізувати себе в соціальному середовищі, а тому це повноваження відноситься до другої групи. А от школи-інтернати, які обслуговують спеціальну категорію соціально вразливої частини населення, чи обдарованих учнів, слід віднести до третьої групи .

У галузі охорони здоров'я первинна медицина має забезпечувати медико-санітарний моніторинг та надання первинної  медичної допомоги. Базові функції  повинні забезпечувати лікування  більшості захворювань широкого розповсюдження . А от специфічні хвороби - туберкульоз, психічні розлади, важкі випадки патології тощо - в компетенції вузькопрофільних спеціальних медичних установ.

Виходячи з логіки наведених  критеріїв, легко помітити, що певні  функції можуть реалізовуватись  в межах одного населеного пункту, деякі - кількох сіл, інші - на районному та обласному рівнях. Тому до характеристик АТО, крім рівнів, визначених набором компетенцій, застосовується ще один параметр - ці повноваження здійснюються в межах однієї територіальної громади чи кількох, для потреб яких створюються регіональні органи влади. З огляду на європейські підходи, до організації самоврядування розрізняються два визначення типу самоврядування - місцеве та регіональне .

Таким чином, система  АТО вкладається унаступну таблицю:

Таблиця 3

Система АТО

Конституція України  залишає мало свободи у застосуванні термінів, які характеризують види самоврядування. Територіальні громади визначаються такими поняттями: село, селище, місто. Однак цього недостатньо для організації системи АТО. Так, для об'єднання кількох малих сіл варто ввести окреме поняття - кущ, чи волость, якщо воно не дратуватиме українофілів. Наразі пропонується використати термін "селище", до якого звикати не важко, хоча при цьому доведеться пожертвувати загальновживаним - "велике село" .

"Місто районного  підпорядкування" у зв'язку  зі зменшенням популярності слова  "підпорядкування" пропонується замінити на "містечко" чи навіть "муніципалітет" в значенні англійського town. А от "місто обласного підпорядкування" можна назвати просто "місто", рівнозначне англійському city.

Окремої уваги заслуговує термін "мегаполіс". Так визначається велике місто, яке за своїми розмірами, населенням та економіко-політичним значенням виходить за рамки тих компетенцій, які передбачається закріпити за містом.

Потрібно встановити чіткий критерій того чи іншого статусу. Принцип тут простий - функції, які неможливо чи недоцільно виконувати в рамках місцевого АТО, передаються до регіонального. Якщо маленькі села не можуть реалізувати "джентльменський набір" повноважень, визначених первинним рівнем, їх здійснює селище. Якщо місто не має потужної кадрової, інтелектуальної бази, то діяльність базового рівня здійснюється районом. Тільки великі міста в змозі повною мірою реалізувати ті компетенції, які віднесені до рівня спеціалізованих.

Прості розрахунки бюджетних  потреб та можливості їх здійснення в  рамках нормативного підходу виводять на оптимальні розміри АТО залежно від кількості населення:

1 рівень - не менше  4 тисяч жителів;

2 рівень - не менше  40 тисяч жителів;

3 рівень - понад 800 тисяч  жителів.

Звичайно, можуть бути винятки, пов'язані з іншою умовою життєздатності - керованість територією. Очевидно, що на Волині, чи в степу, гірських місцевостях, де щільність населення досить мала, території, які мали б бути охоплені в межах одного угрупування є надто великі для того, щоб ефективно здійснювати управління ними. Тому варто виходити з доступності мешканців до соціальних послуг. При цьому розрахунок бюджетних нормативів ґрунтуватись не тільки на кількості споживачів, але й на площі, протяжності шляхів, складності рельєфу. Не можна не враховувати також історичні та етнічні особливості. Однак рішення про надання того чи іншого статусу відповідному АТО в таких випадках має регулюватися дуже чіткими нормами, які можна адекватно перевірити для того, щоб не було зловживань, адже певні переваги автоматично зменшують нормативи бюджетної забезпеченості для всіх інших АТО цього рівня, що вписуються у загальну концепцію їх утворення.

Існує певний психологічний бар'єр сприйняття факту, що певне місто, яке  мало статус обласного підпорядкування, може його позбутись, деякі села можуть втратити свою ідентифікацію, а деякі райони доведеться об'єднати. Однак бюджетна реформа спонукатиме до цього населення цих міст, сіл та районів. Тим більше, що вже з 2003 року залежність міст районного підпорядкування, сіл, селищ від суб'єктивізму районних органів влади буде істотно знижено - формулу розподілу трансфертів опускають на рівень нижче району. А в 2004 році, не виключено, трансферти до бюджетів територіальних громад взагалі регулюватимуться законом, а не рішенням районних чи обласних рад. Тоді, маленьке місто, яке домоглося статусу обласного значення для того, щоб захиститися від нав'язливої опіки районного керівництва, попаде в пастку ресурсної недостатності. Трансферти розраховуються на кількість населення, тоді, як реальні видатки залежать від закладеної проектної потужності бюджетних установ, мінімальні потреби яких перевищують розрахункові . Керівництву міста доведеться, наприклад, укладати договори із сусідніми селами чи районом на передачу йому коштів для лікування тих людей, які відвідують лікарню, що утримується його з бюджету. Те ж саме стосується і учнів, що проживають у навколишніх селах. Та найважчим тягарем виявиться соціальний захист населення - соціальні субвенції держава традиційно не надає в повному обсязі. Це, не кажучи про утримання апарату управління, який об'єктивно розшириться відповідно до компетенцій, встановлених за базовим рівнем .

Процес відносного пониження статусу  чи об'єднання малих територіальних громад в селищні АТО, або дрібних  районів у більші виявиться хоч і болісним, але природним. Уже тепер керівники ряду містечок, яким свого часу було надано статус обласного підпорядкування, зондують у Міністерстві фінансів можливість отримання кращих показників бюджетних розрахунків мотивуючи це тим, що вони усе-таки перебувають в сільській місцевості .

Безперечно, для того, щоб не було вимирання периферійних населених  пунктів, потрібно встановити іншу схему  управління та формування влади щодо регіональних АТО. Логічно запозичити створення керівних органів Європейського Союзу - половина складу європейської комісії формується за принципом: від кожної країни - по одному представнику, половина - пропорційно кількості населення. Якщо такий підхід застосувати до регіональних адміністративно-територіальних одиниць, то в їхніх представницьких органах не буде більшості депутатів з - центрального села - для селищної ради, містечка - для районної ради, міста - для обласної ради . Керівника виконавчої влади при цьому доцільно обирати радою, а не всім населенням. У рамках регіональних угрупувань прямі вибори глави виконавчої влади за відсутності громадянського суспільства ведуть до авторитаризму, що на обласному рівні обов'язково переходить у сепаратизм .

Окремо про мегаполіси. Утворення  мегаполісів не тільки зніме проблему ресурсної невідповідності рамкам наданих компетенцій, а й зніме протистояння центр - область, оскільки місто практично порівнюється з областю і отримує самостійні прямі зв'язки з центром. Цим знижується загроза поділу України на сфери впливу різних політично - бізнесових кланів. Є можливість вписатися у схему адміністративнотериторіальної класифікації Європейського Союзу - всі області та мегаполіси відноситимуться до рівня NUTS 2. А це важливо для інтеграції в європейське співтовариство. Не варто боятися того, що ряд міст, які не відповідають певним нормам до статусу мегаполіса за показником кількості населення, всіма відомими методами намагатимуться стати містом. Адже надання місту цього статусу відбуватиметься за наявності низки інших умов - мережі спеціалізованих закладів, які обслуговують в основному населення міста, тоді як для населення області повинні існувати однотипні заклади. А утримання та амортизація їх значно дорожча, ніж установ базового рівня, потужності яких розраховані на охоплення великої кількості людей. Так що менші міста будуть мати фінансові труднощі - розрахунок трансфертів з Державного бюджету проводиться на кількість споживачів послуг. Мають бути також укладені договори з обласними структурами про управління комунікаційними мережами та іншими системами життєзабезпечення міст - водозаборами, полігонами утилізації сміття тощо, а також врегульовані питання земельних сервітутів. До речі, ці питання актуальні і для міст, які відносяться до базового рівня, і для селищ .

Таким чином, запропонована система є достатньо стійкою - ресурсні обмеження краще всіх заборон застерігатимуть від надлишкової амбіційності.

Існуючі адміністративні утворення  поступово повинні бути приведені  у відповідність до запропонованої моделі. Так, село, чи навіть місто в  місті або набуде статусу району в місті, або змушене буде заявити про своє відділення від міста з усіма наслідками, що стосуватимуться утримання зрощеної інфраструктури .

Уся територія України  повинна бути поділена на ділянки, де не буде дірок, не охоплених юрисдикцією АТО місцевого типу. Виняток можуть становити окремі території, наприклад військові полігони, де встановлюється управління спеціальною державною адміністрацією. Вони утворюються окремими законами щодо кожного окремого угрупування відповідно до загального законодавства про спеціальні АТО .

Розглядати райони в  місті як територіальну громаду  не зовсім логічно - надто велика залежність їх від життєдіяльності організму  всього міста. Однак було б нерозумно  не зважати на те, що низка повноважень, наданих місцевій владі, ефективніше здійснюються на районному рівні. Це, наприклад, дошкільна освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення, ремонт житлового фонду. Досвід передових закордонних країн свідчить, що районування варто здійснювати, за кількісті населення понад 300 тисяч чоловік. Звичайно, при цьому необхідно створювати представницький орган - районної в місті ради, може стати своєрідним громовідводом соціальної напруженості, що, безсумнівно, виникає у великих містах через недоступність мешканців до перших осіб міста. Безперечно, побутові проблеми краще вирішувати на нижчому рівні. Хоча Бюджетним Кодексом видатки та доходи районних в місті бюджетів визначаються відповідно до встановлених міською радою повноважень за районними органами влади, однак існує об'єктивна потреба узагальнити досвід реалізації районами цих повноважень і законодавчо їх закріпити. У цьому разі район в місті набуває статусу АТО .