Місцеві фінанси

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

            НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ХАРЧОВИХ ТЕХНОЛОГІЙ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

КОНТРОЛЬНА  РОБОТА

 

З дисципліни «Місцеві фінанси»

 

Варіант М7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Виконала студентка:

Мельник Лілія Андріївна

Спеціальність «Фінанси»

Група 1 курс 6

Перевірила викладач:

Єш Світлана Миколаївна

 

 

 

 

 

 

 

КИЇВ 2012

 

ЗМІСТ

Теоретичні  питання

15. Реформа адміністративно-територіального устрою в Україні та її вплив на виконання бюджетної політики

19. Європейська хартія міст

Задачі

22, 50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15. Реформа адміністративно-територіального устрою в Україні та її вплив на виконання бюджетної політики

Проблема адміністративного  устрою почала хвилювати українську політичну еліту ще, певно, з моменту  зародження державності. Хоча після  тихого поховання результатів роботи комісії з адміністративної реформи під головуванням Леоніда Кравчука, увага до раціональної організації адміністративно-територіального устрою ослабла. Періодично створюються комісії, констатуються явища, що свідчить про непрогнозованість та невизначеність державної політики у цьому.

Процес заговорювання проблеми так і тривав би традиційно для  українського політикуму. Однак почали прогресувати фактори, які досить серйозно впливають на активність політичної еліти у державотворенні. Це,насамперед, політико-економічні чинники на макрорівні. Від організації адміністративно-територіальних одиниць залежить обсяг повноважень, які їм надаються. Відповідно можна говорити при цьому про посилення представництва чи послаблення регіональної еліти. З укрупненням областей їх роль значно зростає. Це демонструється щороку перед затвердженням бюджету.

Сучасні кордони областей стали  затісними для потужних регіональних угрупу-вань. Центри тяжіння вже  визначилися. Форми медіа-підтримки  випливають із середовища, що створюється. В Донецьку застосовуються лозунги, спрощені до елементарної формули, - ми багаті, але нас оббирає Київ. Потенційно насторожених, національно-свідомих галичан заколисують, прикриваючись авторитетом В'ячеслава Чорновола - ідея створення земель, мовляв, є його політичним заповітом.

На мікрорівні очікування змін підживлюються  сподіваннями на малий бізнес. Так, аналіз бізнесової активності свідчить, що відкриття та рентабельне функціонування підприємства починається тоді, коли зона обслуговування перевищує три тисячі жителів, які є потенційними споживачами продуктів його діяльності. З бюджетної точки зору частка видатків на утримання сільських рад різко зростає зі зменшенням розмірів громад. Адже в малолюдних селах практично немає інших бюджетних установ - дитсадок закритий, бо мало дітей для формування групи, фельдшерсько-акушерський пункт не працює, бо не вистачає коштів на його забезпечення. Осередки культури - сільські клуби, у зв'язку зі старінням населення, занепадають. І як результат - утримання сільського голови, його помічника та бухгалтера нерентабельне .

Після схвалення Бюджетного Кодексу  питання оптимізації адміністративного  поділу набуває особливої гостроти. Нормативно-формульний підхід оголив проблеми, які донедавна затушовувались бюджетною "матрьошкою". Розрахунок видатків на споживачів особливо болісно вдарив по малочисельних адміністративно-територіальних одиницях та по тих, які мали розгалужену систему бюджетних установ .

Існує також низка недоречностей  в адміністративно-територіальному устрої, які ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб'єктами, різко підвищуючи людський фактор. Так, до складу деяких міст входять не тільки села, але подекуди й міста. Спостерігається накладання повноважень різних органів самоврядування, які за законом однакові. Непоодинокі випадки, коли деякі населені пункти чи землі не перебувають в адміністративно-територіальних угрупуваннях, до яких приписані, що ускладнює систему управління ними. Наприклад, фермер, що проживає в одному селі, має землю на території іншої сільської ради. Для спрощення оподаткування місцеві органи влади прийняли рішення про відведення цієї землі під юрисдикцію ради, де мешкає цей господарник .

Обмеження юрисдикції органів самоврядування територіальних громад лише межами населеного пункту створює правовий вакуум у регулюванні взаємовідносин на території, яка знаходиться поза цими населеними пунктами. За умов невизначеності ці прогалини намагається заповнити районна державна адміністрація, хоча ряд повноважень відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування .

Невідповідність потенцій великих  міст їхнім правам викликає інколи неадекватні демарші місцевої еліти. Наприклад, у Харкові незаангажованість  реалізувалася у формі "мовного  бунту". Центрами "фронди", традиційно є великі міста, які концентрують у собі серйозну критичну масу невдоволеності статусом вторинних суб'єктів великої політики. За умов відсутності такого об'єднуючого фактору, як мова, хробак сепаратизму знаходить тут сприятливі умови для свого розвитку. Хочемо того чи ні, але великі міста, що мають свої специфічні проблеми та серйозні амбіції, вимагають особливого підходу. Їхні інтелектуальні та матеріальні потужності досить великі для того, щоб говорити про їх самодостатність.

Якщо великі бізнесово-політичні групи зацікавлені в укрупненні областей, а малий бізнес - в об'єднанні сільських рад, то місцеві чиновники навпаки ратують за подрібнення районів, створення нових сільських рад, підвищення статусу містечок. Раніше розрахунок від потреби провокував організацію нових адміністративно-територіальних одиниць. Так, за часи незалежності кількість районів зросла з 479 до 490, міст обласного (республіканського) значення - з 147 до 172, сільських рад з 9211 до 10263. Створення нових адміністративно-територіальних угрупувань, звичайно, супроводжується збільшенням адміністративного апарату. При цьому населення України зменшилося майже на 4 мільйона осіб у порівнянні з 1990р, тому тягар витрат на утримання апарату місцевих органів влади зріс досить суттєво. Так, якщо одна сільська рада в 1971 році обслуговувала в середньому 3,6 населених пункти з чисельністю 2,5 тисяч чоловік, то в 1991 - відповідно 3,1 і 1,8, а в 2001 році - 2,8 і 1,5 .

Держава дещо робила, щоб  відрегулювати самовідтворення  адміністративного апарату, зокрема за наявності залізної політичної волі, здатної подолати тихий саботаж супротивників. Останню таку спробу здійснив Микита Хрущов у 60-ті роки . Після територіально-адміністративної реформи 1966р. кількість районів було зменшено з 604 до 476

Критерії, за якими формуються адміністративні одиниці, залежать від історичних епох, етнічних та соціальних особливостей. Так, за радянських часів  головними ознаками були кількість  членів партії та мобілізаційна готовність виконувати прямі вказівки центру. Існувала ієрархічна піраміда, де середня кількість підпорядкованих кожному рівню одиниць коливалася в межах 25 областей, кожна з яких мала в середньому 20 районів, кожний з яких - по 20 сільських рад.

Навчений повзучою контрреволюцією  удільних князівств, Наполеон на початку 19 століття розділив Францію на 100 департаментів (з них 96 - в метрополії), які й стали основним рівнем концентрації органів державної влади. Були й регіональні рівні управління, які, однак, не мали суттєвого впливу. Комісари, згодом префекти як регіонів, так і департаментів напряму підпорядковувалися центральному урядові. Навіть нині, після проведення децентралізації, роль регіону, як рівня самоврядування, значно менша від ролі департаменту та комуни. Частка видатків регіонів у всіх місцевих бюджетах сягає близько 12 відсотків проти 45 для департаментів та 40 для комун, решта відноситься до міжмуніци-пальних утворень - агломерацій .

З підвищенням ролі регіонів Європейський Союз дедалі більше заохочує не національні, а місцеві програми, що відповідає курсу на децентралізацію управління . Для удосконалення порівняльності та вироблення гармонійних підходів до розвитку територій розроблена класифікація адміністративно-територіальних одиниць (NUTS), яка узаконена рішенням Єврокомісії 2001/0046 від 14.02.2001. Наразі офіційно зареєстровані субнаціональні адміністративно-територіальні одиниці на рівнях NUTS 1, 2, 3, кожна з яких отримала свій код. Таким чином до рівня NUTS 1 було віднесено регіони в Бельгії та землі в Німеччині, до NUTS 2 - провінції в Бельгії та Голландії, регіони ("Regierungsbezirke") в Німеччині, Франції, Ірландії, Італії, автономні округи ("comundidades autonomas") в Іспанії, землі ("Bundeslander") в Австрії, до NUTS 3 - райони ("Kreise/kreisfreie Stadte") в Німеччині, ародісманти в Бельгії, райони ("Amter") в Данії, райони ("arrondissements") в Бельгії, райони ("nomoi") в Греції, департаменти у Франції, провінції в Іспанії, Італії, лани ("lan") у Швеції .

Для кожного рівня  рекомендовано повноваження, які  доцільно здійснювати, та орієнтовну кількість населення. Так, NUTS 1 повинен мати від 3 до 7 мільйонів жителів, NUTS 2 - від 800 тисяч до 3 мільйонів, NUTS 3 - від 150 до 800 тисяч осіб . Усі територіальні одиниці регіонального плану, які відповідають цим критеріям, розглядаються на паритетних умовах. Більше того, не рекомендується надавати однакові повноваження регіонам, які не належать до однієї вагової категорії .

Розроблена також класифікація для дрібніших адміністративно-територіальних одиниць. Так, території менші за NUTS 3 (сільські райони) віднесені до NUTS 4, а первинні, базові одиниці - до рівня NUTS 5. Це комуни у Франції, гміни у Польщі, муніципалітети у Німеччині. Якщо щодо NUTS 4 ще застосовується критерій кількості населення, то для NUTS 5 головним фактором є субсидіарність, тобто наближеність влади та суспільних послуг до населення. Таким чином, як мале село, так і мегаполіс підпорядковуються одному рівню NUTS 5 .

Вимоги до раціонального використання суспільних коштів спонукали деякі  уряди провести реформу з оптимізації адміністративного управління. Щоправда, у Франції комуна залишилася священною коровою, тому децентралізація виявлялася в розширенні прав самоврядування. В Німеччині та Польщі до реформи підійшли радикальніше, зокрема, визначено рівень, якому держава надає владні функції. Дрібні населені пункти можуть мати органи самоорганізації відповідно до функцій, які делегуються органами самоврядування .

Для того, щоб накреслити шляхи  оптимізації адміністративно-територіального  устрою, необхідно визначити, які  цілі вона переслідує. Головне завдання - сформувати такі адміністративно-територіальні одиниці, які могли б не тільки бути ефективними провідниками державної політики, але й мали змогу виконувати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливостей переданим повноваженням повинна бути закріплена прозорою та простою системою оцінки діяльності адміністрації як громадськістю, так і державними органами. Тому має бути створена чітка система адміністративно-територіальних одиниць (АТО), які можна було б порівняти між собою.

Ще однією умовою створення системи  АТО є забезпечення її стабільності, стійкості до впливу зовнішніх, подекуди суб'єктивних факторів. І, звичайно, потрібно пам'ятати про те, що занадто різкі  зміни конфігурації адміністративно-територіальної мережі зумовлюють саботаж адміністративного апарату .

Таким чином, поняття адміністративно-територіальної одиниці АТО повинне включати в себе такі елементи:

- винятковий перелік повноважень,  які є ексклюзивними, тобто  за їх виконання відповідає  лише адміністрація, утворена в межах АТО, стосовно якої органи управління інших рівнів здійснюють лише контрольні функції;

- керованість території, тобто  ресурсна можливість реалізувати  визначену компетенцію;

- нерозривність території;

- відсутність у своєму складі  інших АТО такого ж типу та рівня, тобто з тим же переліком повноважень.

Перша умова реально означає, що якщо на певній території не може бути організоване здійснення зафіксованих законодавством компетенцій, наприклад  через відсутність відповідних  бюджетних установ, то розширюються території з утворенням АТО відповідного рівня, або ці компетенції передаються до адміністративно - територіальних одиниць вищих рівнівів.

Друга передбачає наявність відповідного кадрового та матеріального забезпечення для виконання переданих функцій. Безперечно, власні фіскальні можливості відіграють при цьому важливу роль, однак не вирішальну, оскільки система фінансового вирівнювання, основи якої закладено в Бюджетному Кодексі, дозволяє підтримувати соціальну інфраструктуру на певному мінімальному рівні.

Звичайно, в межах АТО повинні  бути реалізовані насамперед делеговані повноваження, тому лише з адміністративно-територіальними  одиницями держава налагоджує фінансові  стосунки, здійснюючи трансфертну політику. Тільки на рівні АТО місцевому виконавчому органу надаються владні функції, бо тут влада може бути компетентна та відповідальна. Це, звичайно, не означає, що у маленькому селі, яке входить до селищної ради, що об'єднує кілька сіл, не може бути створено орган самоорганізації населення. Однак його функції обмежуватимуться винятково власними повноваженнями. Таким чином, поняття АТО варто відокремити від поняття "територіальна громада", його потрібно розглядати як єдиний суспільно-господарський організм, що не має внутрішніх відцентрових тенденцій .

Ще одна необхідність створення  адміністраивно-територіальних одиниць  полягає в отриманні можливості порівняння ефективності їх діяльності. Адже для того, щоб зробити висновок, добре чи погано працює влада в  одному селі або місті, потрібно порівняти результати її діяльності порівняно з іншою, яка має ті ж компетенції, кількість населення та фінансові можливості, що вирівнюються з допомогою трансфертної політики. Причому ця політика не зменшує мотивацію до нарощування власних фінансових ресурсів - Бюджетний Кодекс дає достатньо широке поле для маневрів, принаймні для бюджетів територіальних громад. Щодо районного та обласного рівня, то тут законодавець не залишив люфтів, цілком логічно трактуючи їх як такі, що не мають самоврядування, а відповідно, і власних, виняткових повноважень. Дійсно, ні обласна, ні районна рада недієздатні, оскільки не мають власних виконавчих органів. А державні адміністрації за своїм статусом не повинні мати власної політики - вони є провідником лінії центру. Тому про регіональну політику, на зразок контрактів держава -регіон, говорити поки що рано .