Місцеві фінанси зарубіжних країн

Саме тому перспективи розвитку системи формування доходів місцевих бюджетів в Україні за дотримання умов відповідності з потребами  реформування системи місцевого  самоврядування варто розглядати крізь призму формування ефективності таких систем в європейських країнах.

Розділ 3. Шляхи оптимізації  організації місцевих фінансів в  Україні

Після набуття Україною суверенітету розпочався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади.

Прийняття в 1996 році Конституції України, закріплення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи обумовило необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем становлення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах, що слід підкреслити особливо [27].

Основні положення формування місцевих бюджетів і їхніх взаємовідносин із державним бюджетом містяться  в статтях 61-70 закону України "Про  місцеве самоврядування". Крім того, загальні положення цього закону відображають такі важливі для бюджетного процесу поняття, як "бюджет місцевого самоврядування", "мінімальний рівень соціальних потреб" та інше. Водночас, можна стверджувати, що на сьогодні в Україні не існує механізму, який би забезпечував розробку бюджетів усіх рівнів, а також регулював би відношення між ними.

Місцеві бюджети завжди були важливим знаряддям впливу на розвиток економіки  і соціальної сфери. З їх допомогою  держава, через розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту, здійснює вплив на формування структури виробництва, результати господарювання, проведення соціальних перетворень. Саме в бюджеті переплітається великий спектр різнорівневих інтересів та суперечностей; у бюджетній сфері концентруються найгостріші проблеми економічного й соціального життя держави.

До найбільш гострих проблем  у сфері формування місцевих бюджетів, а також їхніх відношень із держбюджетом України, у першу чергу, варто віднести використання вільних  бюджетних коштів, нестабільність доходної бази, неефективну систему вилучення надлишків загальнодержавних податків, недостатнє фінансування з держбюджету [27].

Так, відповідно до ст. 65 закону України "Про місцеве самоврядування", прибутки, отримані додатково в ході виконання місцевих бюджетів, а також суми перевищення прибутків над витратами, що утворилися в результаті збільшення надходжень у бюджет або економії витрат, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законодавством. Рішення про використання цих коштів приймається відповідною радою. Метою прийняття цієї статті було забезпечення зацікавленості регіонів у збільшенні доходної частини місцевих бюджетів. Проте, в зв'язку із відсутністю прозорої системи норм вилучення надлишків бюджетних надходжень з місцевих бюджетів у державний і чіткого механізму їхнього перерозподілу стаття практично не виконується. При цьому є неузгодженими надходження місцевих бюджетів та суми, що відраховуються ними до державного бюджету. Це позбавляє органи місцевого самоврядування стимулів для збору державних податків.

Ще один аспект цієї проблеми –  нестабільність нормативів у системі  відрахувань загальнодержавних  податків із місцевих бюджетів у державний. Відповідно з чинним законодавством, нормативи відрахувань від загальнодержавних  податків щорічно визначає вищий орган місцевого самоврядування. При цьому щорічно змінюються види податків, які належать зарахуванню в місцеві бюджети, що порушує стабільність доходної бази останніх.

Ще однією проблемою є невідповідність  повноважень, покладених на місцеві  органи влади, і виділених коштів на ці цілі. Ситуацію ускладнює центральна влада, яка при складанні бюджету і визначенні розмірів трансфертів "забуває" забезпечити фінансуванням усі передані на місця повноваження. Крім того, регіони України дуже різняться за рівнем життя, промислового виробництва, розвитку підприємництва. А наша бюджетна система передбачає "подушне" вирівнювання бюджетних витрат. Саме тому, здорові пропозиції регіонів по поліпшенню бюджетного забезпечення навряд чи здійсненні [27].

Крім того, в Україні вистачає районів, на території яких знаходиться лише одне-два великих підприємства. При системі "потроху звідусіль" районні бюджети менше б залежали від коливань виробництва на цих підприємствах (насамперед, від виплати зарплат на них). Нарешті, останній аргумент – податки, у яких зацікавлені місцеві влади, звичайно збираються набагато ефективніше, ніж "держбюджетні", а адміністрування по них набагато людяніше. Грубо говорячи, директору легше домовитися з міським головою, чим з начальником податкової адміністрації.

Сьогодні в Україні майже  немає серйозних комплексних  досліджень з проблематики місцевих фінансів. Зазначеними проблемами займається дуже обмежене коло фахівців. Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в  жорстких умовах. Це гальмує процес становлення основ фінансової автономії місцевих органів влади.

В даний час регіональні фінанси  знаходяться в стані, близькому  до розрухи. Комплекс проблем можна  умовно поділити на дві частини: проблеми, які неможливо розв'язати при чинному законодавстві і проблеми, які можна розв'язати, але у віддаленій перспективі.

Насамперед, зовсім нереально угамувати  фінансовий голод регіонів на тій  кормовій базі, що вони мають. Прибуткового податку і плати за землю явно недостатньо навіть для підтримки комунального господарства на більш-менш пристойному рівні, не говорячи вже про його розвиток. Різноманітні збори з дрібних підприємців настільки незначні і нерегулярні, що в багатьох фінансових управліннях майже не беруться до уваги [27].

Фінансові проблеми місцевої влади  набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодержавної  ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров'я, погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.

За цих умов саме процес прискореного формування місцевих фінансів має стати  серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб'єкти, що заробляють ці гроші.

Не секрет, що саме територіальні  громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, є вмонтованим стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації в державі. Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично всім країнам. Її суть у тому, що адміністративно-територіальні утворення, на які поділена кожна держава, мають різну податкову базу та фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розміщення природно-ресурсного потенціалу та продуктивних сил.

В економічно розвинених країнах фінансові  проблеми регіонів розв'язуються через надання місцевим органам влади стабільно закріплених доходних джерел, розширення сфери місцевого оподаткування та реформування всієї системи міжбюджетних взаємовідносин [27].

У більшості розвинених країн місцеві  податки становлять 5-30% усіх податкових надходжень до державних бюджетів і досить значну частку надходжень – до місцевих бюджетів. Зокрема, в Японії – 35%, Великобританії – 37%, Німеччині – 46%, Франції – 67%, у США – це 66% доходів органів місцевого самоврядування.

Досвід застосування місцевих податків і зборів в Україні засвідчує поки що незначну їх роль у формуванні фінансів органів місцевого самоврядування. Порівняно з практикою західних країн інститут місцевих податків і зборів в Україні фактично залишається недієздатним.

Основними шляхами покращення формування місцевих бюджетів є [27]:

• по-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв’язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов’язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

У зв’язку з цим необхідно  розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув’язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо – і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80 % своїх потреб.

• по-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обґрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.

Отже, аналіз фінансових проблем місцевих органів влади, проведений відомим  ученим В. Кравченком, свідчить, що податкові доходи на території України формуються досить нерівномірно. Лідером у податкових доходах на душу населення є Київ. Друге та третє місця за показником абсолютного обсягу податкових доходів займають відповідно Донецька та Дніпропетровська області. До категорії "багатих" територій, тобто до тих, де середні показники доходів на душу населення були вищі, ніж у середньому по Україні, крім зазначених, належали Полтавська, Запорізька, Львівська, Сумська та Харківська області. В той же час дуже низькі середні податкові доходи на душу населення в Тернопільській та в Івано-Франківській області.

У таких умовах проблеми бюджетного вирівнювання продовжують загострюватися. При збільшенні диспропорцій у територіальному  розміщенні податкової бази центральній владі дедалі важче здійснювати бюджетне вирівнювання для забезпечення єдиного стандарту послуг, які надаються за рахунок бюджету на всій території держави.

За цих обставин зростають обсяги перерозподілу фінансових ресурсів безпосередньо через Державний бюджет України, що гостро критикується як представниками влади "багатих" територій, так і окремими політичними силами.

Фінансова система, що формується в  Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із державними фінансами, чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.

Висновки

Аналіз зарубіжної практики формування місцевих бюджетів дозволяє обґрунтувати наступні висновки.

По-перше, необхідно чітко розподілити  компетенції щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, за рахунок коштів державного бюджету повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов'язані із забезпеченням загальнодержавних потреб – оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки тощо. Фінансові проблеми місцевого рівня доцільно вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів. Для цього органи місцевого самоврядування повинні мати в своєму розпорядженні достатні обсяги фінансових ресурсів. За рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80% своїх потреб.

Згідно з вищезазначеним, існує  необхідність перерозподілу джерел податкових надходжень між центральною та місцевою владами відповідно до виконуваних ними функцій, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування.

По-друге, необхідно розширити перелік  місцевих податків і зборів та посилити їх фіскальну роль. До їх складу доцільно віднести податок на нерухомість, єдиний податок, збір за забруднення навколишнього середовища.

По-третє, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового  вирівнювання. Практика показала, що такі методи регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів щодо встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів мають багато недоліків: їх застосування не тільки негативно впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів, але й позбавляє органи місцевого самоврядування стимулів до збільшення своїх доходів. Зарубіжний досвід свідчить про необхідність створення спеціальних бюджетних фондів фінансового вирівнювання територій. Перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому сьогодні назріла необхідність визначення більш обґрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста, селища, села з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Наявність таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів, необхідних для задоволення потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедури бюджетного планування.