Місцеві фінанси зарубіжних країн

Важливим джерелом доходів місцевих бюджетів є субсидії. Їхня питома вага в доходах місцевих бюджетів різних країн становить 20-40%. Субсидії слугують особливою формою зв'язку – фінансовою і економічною – між окремими ланками бюджетної системи і, власне кажучи, визначають напрямок фінансової діяльності місцевих органів влади, що дозволяє забезпечувати контроль з боку центрального уряду за місцевими органами управління.

За своєю економічною сутністю субсидії близькі до податкових джерел, тому що в їх основі лежать податки, які надійшли в розпорядження  центрального уряду і передані в  порядку перерозподілу доходів  у місцеві бюджети. Субсидії викликаються значною постійною дефіцитністю місцевих бюджетів. Субсидії підрозділяються на субсидії загального і цільового призначення.

Субсидії загального призначення (дотації) надаються для покриття дефіциту місцевих бюджетів. Вони дають  місцевим органам управління певну свободу у використанні засобів, містять меншу кількість регулюючих і обмежуючих установок використання ресурсів.

Субсидії цільового призначення (субвенції) надаються місцевим органам  управління на фінансування певних програм чи проектів. В Франції і Великобританії переважають дотації; у США, Італії, ФРН. Японії – субвенції.

Постійна нестача власних доходів  для фінансування поточної діяльності, з одного боку, і необхідність забезпечити  коштами заходи в галузі економічної  і соціальної інфраструктури, з іншого боку, змушують місцеві органи широко використовувати і такий механізм фінансування, як позики. Найбільше поширення одержали місцеві довгострокові позики – заставні листи і муніципальні облігаційні позики. Термін дії заставних листів 10-15 років. Виплата відсотків по них забезпечується всією сумою податків і доходів місцевої влади. Ці позики найбільш стабільні і користуються найбільшим попитом. Муніципальні облігаційні позики випускаються на термін від 10 до 16 років, але найчастіше – на 40-60 років. Основною формою короткострокових позик є бони. Вони випускаються на термін до року, а в деяких країнах – до 4-х років [18, 60].

Витрати місцевих бюджетів багато в  чому залежать від бюджетної політики, яка проводиться в державі, від ступеня децентралізації управління соціальною сферою. Усе це є вирішальним чинником, який впливає на обсяг фінансових ресурсів, що проходять по каналах місцевих бюджетів, на їхню питому вагу в загальнодержавних бюджетних витратах. Так, у Фінляндії, ФРН, Норвегії, Франції за рахунок територіальних бюджетів витрачається більше засобів, ніж за рахунок центрального бюджету.

З місцевих бюджетів здійснюються витрати  на економічну і соціальну інфраструктуру: місцевий транспорт, водо- і газопостачання, будівництво шкіл (у ФРН ці витрати становлять 1/4 витрат місцевих бюджетів, у Японії і Франції – більше 1/3, а в бюджетах Великобританії і США – понад 40%), будівництво лікарень й інших соціальних установ. Збільшується частка, що припадає на місцеві органи влади у фінансуванні реконструкції міст, благоустрою промислових зон, в асигнуваннях на комунальне і житлове будівництво. До витрат з місцевих бюджетів відносяться також витрати на утримання місцевих адміністративних органів, поліції і суду. на транспортне і дорожнє будівництво [18, 60].

За рахунок місцевих бюджетів фінансується й охорона здоров'я. Наприклад, у  Норвегії, Швеції, Фінляндії ці втрати становлять понад 50% бюджетних втрат. Однією з істотних статей місцевих бюджетних витрат є витрати, пов'язані з погашенням отриманих позик і виплат відсотків по них. Приміром, у Франції на виплату відсотків по позиках і позичках доводиться виділяти понад 10%, а на погашення отриманих позик – близько 20% усіх витрат бюджетів муніципалітетів.

Самостійною ланкою місцевих фінансів є місцеві державні підприємства. До них належать муніципальні, дорожні, транспортні підприємства, підприємства газо-, енерго- і водопостачання, а також житлове господарство. Місцеві підприємства займаються обслуговуванням населення, надають допомогу приватному капіталу в спорудженні нових об'єктів.

Місцеві підприємства функціонують на принципах самооплатності, у місцевих бюджетах відбиваються тільки збитки від їхньої діяльності чи прибуток. В окремих країнах у доходи місцевих бюджетів включаються валові доходи місцевих підприємств. а у витрати – витрати на їхню поточну діяльність. Капітальні витрати на будівництво підприємств місцевого значення, як правило, фінансуються за рахунок позик, які розміщуються місцевими органами управління.

2.2. Оцінка організації місцевих  фінансів зарубіжних країн

Формування місцевих органів влади та їхніх фінансів у різних країнах відбувалося наприкінці XVIII – на початку XIX ст. під впливом цих та інших варіацій теорій місцевого самоврядування і місцевої влади. У Великобританії, США і деяких інших англомовних країнах місцеві органи влади формувалися в основному на підвалинах, близьких до тих, на яких ґрунтується теорія природних прав громади. У Франції домінувала державна теорія місцевого самоврядування. У Німеччині і Росії місцеве самоврядування базувалося на ідеях суспільно-господарські теорії [18, 50].

У XX ст. відбулися значні зміни в  організації місцевого самоврядування в більшості європейських країн  і його певна уніфікація. У жовтні 1985 р. підписана Європейська хартія про місцеве самоврядування, яка  заклала загальноєвропейські принципи організації місцевого самоврядування. У листопаді 1996 р. до Європейської хартії про місцеве самоврядування приєдналася Україна.

"Відповідно до принципів  Європейської хартії про місцеве  самоврядування і на основі  узагальнення практики побудови місцевих органів влади в переважній більшості зарубіжних країн дійдемо висновку: сучасна система місцевої влади в Україні будується на ідеях, близьких до суспільно-господарської теорії місцевого самоврядування" [13, 318].

Варто констатувати: розподіл функцій між державою і місцевим самоврядуванням може здійснюватися на основі принципів доцільності та ефективності. Завдання чи функція повинні покладатися на той рівень влади, який їх виконає краще, економніше та ефективніше. У Преамбулі Європейської хартії про місцеве самоврядування відзначається, що "наявність органів місцевого самоврядування, наділених реальними повноваженнями, забезпечує адміністрування одночасно й ефективне, і близьке до громадян" [18, 51].

Проблема визначення функцій місцевих органів влади в сучасній Європі поки що є дискусійною. Зокрема, останнім часом значно поширилась концепція субсидіарності. Відповідно до принципу субсидіарності повноваження між органами влади розподіляються таким чином, що проблеми вирішуються тим рівнем влади, який ближче до місця події. За рівних умов пріоритет надається нижчим, а не вищим рівням влади, оскільки вони найближчі до громадян і, відповідно, можуть ними найбільш ефективно контролюватися.

Незважаючи на дискусійний характер проблеми, визначення функцій місцевих органів влади як основи для побудови фінансів місцевої влади окреслили сфери, обслуговування яких у більшості країн віднесено до власної компетенції місцевого самоврядування і які можуть відповідати принципам доцільності та ефективності. Це – соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними і сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водопостачання, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів з метою працевлаштування, ритуальні послуги, збір і утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування та інші витрати.

Слід констатувати наявність ще одного принципу визначення завдань місцевих органів влади – принципу розподілу їх на власні (обов'язкові і факультативні) і делеговані.

Обов'язкові витрати здійснюються місцевими органами влади в обов'язковому порядку за переліком, який визначається законодавством. Факультативні – витрати, які здійснюються місцевими органами влади на власний розсуд, на основі рішень, прийнятих їх представницькими зборами. Для виконання делегованих повноважень орган, який їх визначає (центральна чи – у федеративних державах – регіональна влада) передає місцевим органам влади відповідні фінансові ресурси, тобто компенсує витрати місцевих органів влади. Це положення закріплене в Європейській хартії про місцеве самоврядування.

Таким чином, прийняття Європейської хартії стало важливим етапом у становленні місцевих фінансів і насамперед в обробці міжнародних стандартів їхнього функціонування. Більшість країн прийняли законодавчі акти про місцеве самоврядування, де обов'язковими були розділи про фінансову основу місцевого самоврядування.

У вересні 1985 р. Всесвітньою Асоціацією місцевого самоврядування разом  з Інтернаціональним союзом місцевої влади була прийнята Всесвітня Декларація місцевого самоврядування. У ній  також відбиті принципи фінансового  забезпечення місцевого самоврядування, які в основному збігаються з принципами Європейської хартії. Однак у Всесвітній Декларації нічого не сказано про участь місцевих органів самоврядування в мобілізації коштів на ринку позичкового капіталу [18, 52].

З урахуванням цього можна навести ще один документ, який також пов'язаний з питаннями місцевих фінансів. Це Європейська хартія міст, що була затверджена в березні 1992 р. У декларації насамперед обґрунтовано перераховані права громадян міст – право на безпеку, роботу, житло, свободу пересування, охорону здоров'я, спорті дозвілля, сприятливе зовнішнє середовище, право на участь в управлінні містом і т.д. Для здійснення зазначених функцій громадяни міст повинні мати відповідні можливості, що дозволять органам місцевого самоврядування мобілізувати необхідні фінансові ресурси.

2.3. Порівняльна характеристика  формування ресурсів місцевого  самоврядування зарубіжних країн  на сучасному етапі

Значну роль при визначенні головних чинників, які впливають на розвиток системи формування доходів місцевих бюджетів, тобто сукупність організаційних та інституційних умов, що забезпечують функціонування місцевих фінансів в європейських країнах, відіграє політика фіскальної децентралізації.

Метою фінансової децентралізації  є створення такої системи  управління фінансами, яка побудована на раціональному розподілі функцій  та їх фінансовому забезпеченні у  сфері надання громадських і  державних послуг, а також на наданні  послуг громадянам найближчими до них органами державної влади та місцевого самоврядування.

У розвинених країнах фіскальна  децентралізація застосовується для  реорганізації уряду з метою  надання суспільних послуг у найефективніший  спосіб.

Загальне поняття фіскальної децентралізації  включає політичні, економічні та інституціональні аспекти організації міжбюджетних відносин і охоплює широкі сфери діяльності – від ефективності функціонування державних інститутів та розвитку стабільної фінансової інфраструктури до вдосконалення механізмів фіскальних трансфертів та підтримки соціального страхування.

До найбільших держав, в яких склалася децентралізована система управління, належать Росія, Індія, Бразилія, Китай. Серед промислово розвинених країн  можна виокремити США, Канаду, Німеччину, Францію.

У Франції децентралізація встановлює чіткий баланс рівноваги між державною  центральною владою в особі президента Франції і представниками місцевих органів влади (префект). Префект  регіону керує галузевими департаментами. Функції префекта полягають у  здійсненні державної політики, забезпеченні соціально-економічного розвитку певної адміністративно-територіальної одиниці і здійсненні контролю за законністю прийнятих рішень органами місцевого самоврядування. У результаті визнання префектом рішення органу місцевого самоврядування не відповідним законодавству він надає пропозиції про його відхилення. За відмови питання щодо відхилення розглядається в адміністративному суді, який приймає остаточне рішення [26, 205].

У Сполучених Штатах Америки органи муніципального управління наділені правами щодо вирішення місцевих питань без втручання штатів, а також вони можуть розробляти, вносити та приймати поправки до Хартії місцевого самоврядування [26, 206].

Особливий інтерес організації  місцевого самоврядування для України в контексті децентралізації системи управління являє собою досвід Баварії. Раду й адміністративний апарат місцевого самоврядування Баварії очолює обраний на прямих виборах перший бургомістр, а сама виборча система максимально наближена до інтересів громадян. Ідея однорідності влади виражена конституційно і потребує відповідності з принципами республіканської, демократичної і соціально-правової держави. Зазначені принципи поширюються до рівня району й общин. Уряд регіонів утворюється шляхом прямих виборів на основі таємного голосування. Конституція визначає право общин регулювати в рамках закону на свою відповідальність усі справи органів місцевого самоврядування. Уряди общин, як і регіонів, наділені правами самоуправління [26, 207].

Проте, незважаючи на значні кроки децентралізації системи управління, головну роль в європейських країнах відіграють центральні органи виконавчої влади. За ознаками централізації системи управління можна виокремити два типи систем формування доходів місцевих бюджетів, характерних для різних країн.

В одних країнах управління регіональною політикою (як розробка, так і реалізація) практично повністю монополізоване відповідними міністерствами (Великобританія), а в інших – уся повнота  повноважень щодо розробки регіональної політики зосереджена на місцевому рівні (Фінляндія). У Великобританії основна відповідальність за розробку законодавства у сфері регіональної політики покладена на міністерства торгівлі, промисловості, транспорту, навколишнього середовища і регіонів, здійснення регіональної політики – на регіональні представництва уряду, до складу яких входять співробітники зазначених міністерств. У Фінляндії повноваження щодо розробки та реалізації регіональної політики покладені на міністерства внутрішніх справ. Міністерство торгівлі і промисловості відповідає за розробку та реалізацію регіональної політики через регіональні представництва.

Серед європейських країн, для яких характерний досить високий рівень централізації у сфері регіональної політики, можна виокремити Італію та Португалію.

Територія Італії поділена на 20 областей (regione), п'ять з яких мають особливий  статус. Області розподілені на 109 провінцій (provincia). До складу провінцій входять комуни (comuna). Залежно від статусу регіонів визначаються відмінності у розпорядженні ресурсами. Органи місцевого самоврядування регіонів зі спеціальним статусом наділені більшими повноваженнями щодо самостійного розподілу фінансових ресурсів, отриманих від органів державної влади.