Місцеві фінанси зарубіжних країн

За конституцією Португалія є унітарною  державою. Адміністративний устрій Португалії передбачає поділ на автономні області: Азорські Острови та Архіпелаг Мадейра; 22 округи (distrito), які поділяються на райони (concelho), а ті в свою чергу – на парафії (freguesia). Райони Лісабона і Порту поділяються на квартали (bairro), квартали – на парафії. Крім того, континентальна Португалія поділяється на 11 історичних провінцій. Організація і функціонування місцевого самоврядування ґрунтуються за принципами субсидіарності, автономії органів місцевого самоврядування, демократичної децентралізації державного управління та принципами автономності островів (Азорські Острови та Архіпелаг Мадейра).

Оскільки зарубіжний досвід має  застосовуватися з урахуванням  певних умов, у цьому науковому  дослідженні ґрунтовніше розглядатимуться особливості системи формування доходів місцевих бюджетів в країнах, які ратифікували Європейську Хартію місцевого самоврядування.

Системи формування доходів місцевих бюджетів розвинених європейських країн, які ратифікували Європейську Хартію, для України можуть стати взірцем щодо довгострокових орієнтирів, здебільшого досвід цих країн повністю відповідає потребам реформування місцевих бюджетів в Україні.

Формування й реалізація регіональної політики відповідно до принципів регіональної політики європейських держав стануть важливим кроком на шляху входження національної економіки в європейський економічний простір та інтеграції України в Європейське співтовариство [25, 12].

Враховуючи те, що цей напрям є  досить об'ємним для аналізу, зазначимо  лише ключові орієнтири, які можуть бути використанні в Україні в системі формування доходів місцевих бюджетів.

У більшості унітарних країн  Європейського Союзу прийнято законодавство, згідно з яким здійснюється розподіл податків на державні і місцеві. До загальнодержавних належать податки на операції з готовою продукцією. Наприклад, у Норвегії основним загальнодержавним податком є податок на додану вартість і податок на прибуток корпорацій [20, 109-114]. У Великобританії головними загальнодержавними податками є податок на додану вартість, акцизний збір та прибутковий податок з громадян [20, 38-42].

Питома вага податкових надходжень у структурі доходів місцевих бюджетів окремих європейських країн  характеризується даними, наведеними в додатку 1.

Відповідно до законодавства європейських країн основними місцевими податками та зборами є:

• збори за надання послуг місцевими органами влади (сплачується за водопостачання, вивіз сміття, користування громадським транспортом тощо);
• доходи від місцевої комунальної власності (утворюються за рахунок надходжень від продажу чи оренди комунального майна);
• податки та внески до соціальних фондів (сплачуються юридичними і фізичними особами та виступають джерелами фінансування усіх видатків).

Слід зауважити, що лише у восьми країнах – членах Ради Європи зазначені надходження дорівнюють або перевищують 50 % доходів місцевих бюджетів.

Питома вага податків на доходи у  структурі доходів місцевих бюджетів окремих європейських країн характеризується даними, наведеними в додатку 2.

Однією з перших десяти держав, які ратифікували Європейську Хартію місцевого самоврядування, була Франція.

Франція є однією з найбільш централізованих  демократичних країн Європи. Відповідно до ст. 72 Конституції Франції місцевими  колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Усі інші місцеві колективи утворюються законом [33, 15].

Відповідно до ст. 34 французької  Конституції визначаються основні  принципи вільного управління місцевих адміністративних одиниць, а також  їх компетенція та розмір податків [33, 61].

На сьогодні в країні створено 22 регіони, 96 департаментів і близько 36 тис. комун. Адміністративно-територіальний устрій також включає п'ять заморських департаментів – Гваделупа, Мартиніка, Гвіана, Сен-П'єр і Мікелон та Реюньйон; чотири заморські території – Нова Каледонія, Полінезія, Уолліс і Фуртуна, Південно-антарктичні території [24, 457].

У відповідності з програмами та заходами, які здійснюються за рахунок  коштів місцевих бюджетів місцевими  органами влади у Франції, визначаються

• районні органи влади (рівень комун (общин) – базовий рівень самоврядування);
• органи влади департаментів (рівень департаменту: на цьому рівні діють органи місцевого самоврядування – Генеральна рада із власним виконавчим органом і префектури);
• регіональні органи влади (рівень округу: діють органи самоврядування та префектури, але повноваження органів місцевого самоврядування досить обмежені).

 У податковій системі Франції існує чотири основні місцеві податки: земельний податок на забудовані ділянки; земельний податок на незабудовані ділянки; податок на житло; професійний податок. Їхня частка в державних доходах у 2000 р. складала приблизно 19 %, у 2007 р. – 34,7, а у 2011 р. – 40,6 % [22].

У цілому місцеві податки становлять у загальній сумі місцевих бюджетів близько 48 %. Частка податків на майно у структурі податкових надходжень місцевих бюджетів складає близько 40 %.

Земельний податок на забудовані ділянки  фактично накладається на все нерухоме майно, а також ділянки промислового чи комерційного використання. Земельний податок на незабудовані ділянки стосується ріллі, пасовищ, лісів, боліт тощо. Податок на житло стягується з власників житлових приміщень і орендарів житла за винятком малозабезпечених верств населення. Професійний податок сплачується громадянами, які займаються професійною діяльністю, що не передбачає винагороди у вигляді заробітної плати.

До місцевих бюджетів надходить  також частина загальнодержавного податку на додану вартість, який збирається централізовано. Крім того, деякі місцеві  податки є факультативними, тобто встановлюються лише в тих випадках, коли місцеві органи влади не можуть забезпечити бездефіцитність бюджету. Це податки на розваги, утримання місцевих доріг, вулиць, домашню прислугу, реєстраційні збори і т. п.

Питання, пов'язані з необхідністю взяття кредиту для збалансування місцевого бюджету, органи місцевого самоврядування розглядають у середині або наприкінці фінансового року, коли місцеві органи влади повідомляють про таку необхідність.

Фінансування витрат, які здійснюються у зв'язку з наданням кредитів, може відбуватися декількома способами:

• учасники бюджетного процесу можуть надати безкоштовно один кредит за наявності вільних оборотних коштів;
• дозволяється користуватися коштами, затвердженими в бюджеті "місячні кредити", але не перевищуючи при цьому 12 % суми коштів, визначених у попередньому році.

Власні ресурси органів місцевого  самоврядування складаються з таких  елементів: продукт оподаткування, відрахування для наданих послуг, обласні продукти, подарунки і  заповіти та фінансові продукти.

Передані повноваження органам  місцевого самоврядування супроводжуються  наданням фінансової компенсації, яка  відповідно до законодавства має  здійснюватися таким чином:

• повне надання: надані ресурси еквівалентні витратам, здійсненим країною у вигляді переданих повноважень;
• супроводжуюча: будь-яке зростання доручень внаслідок передачі повноважень супроводжується передачею супроводжуючих ресурсів, необхідних для діяльності протягом фінансового року;
• підконтрольна: сума на зростання доручень внаслідок передачі повноважень має бути підтверджена міжвідомчою постановою після повідомлення дорадчої комісії про оцінку доручення [22].

В інших європейських країнах визначальною тенденцією розвитку системи формування доходів місцевих бюджетів є посилення  організаційно-інституційних чинників, які полягають у визначенні стратегічних напрямків, спрямованих на раціональне використання регіональних ресурсів та упорядкування діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування щодо справедливого розподілу доходів між бюджетами різних рівнів у просторовому розумінні. Проте реалізувати зазначені цілі у практичному розумінні досить складно. Прикладом слугує Великобританія та Швеція. У Великобританії органи місцевого самоврядування формуються відповідно до законодавства і діють лише в межах наданих законом повноважень.

Основними завданнями регіональної політики Швеції є підвищення рівня розвитку регіонів в економічному, екологічному, промисловому і соціальному відношеннях. Система управління у Швеції здійснюється залежно від географічного рівня: центральний, регіональний (округ) та місцевий (муніципалітети) [10].

Базу для податкових надходжень рад муніципалітетів та ленів  у Швеції встановлює держава. Органи місцевого самоврядування можуть змінювати  розміри власних податкових надходжень лише при наявності прав на встановлення ставок оподаткування відповідно до Конституції країни [33, 11].

Теоретично рада муніципалітету та лену може отримувати доходи лише з  таких джерел:

• власні місцеві податкові надходження;
• субсидії на вирівнювання податкових надходжень між регіонами;
• незв'язані державні субсидії;
• цільові державні субсидії;
• збори (або часткові платежі за послуги у сфері охорони здоров'я);
• прибутки від продажу;
• позики.

Між податками та зборами існують  суттєві відмінності. Податки спрямовуються на фінансування громадських витрат, забезпечення перерозподілу коштів у часі та між громадянами. Збори мають конкретизований характер. Якщо сума, яку сплачує особа, безпосередньо пов'язана з продажем конкретних виробів чи наданням певних послуг, то такий платіж належить до зборів.

Метою надання незв'язаних державних  субсидій органам місцевого самоврядування у Швеції є зрівноваження бази оподаткування i структури видатків органів місцевого самоврядування. Відповідно до нової системи надання державних субсидій на спеціальні потреби органів місцевого самоврядування виділяється близько 25 % субсидій. Решта розподіляється як складова нової системи вирівнювання надходжень, що ґрунтується на відмінностях податкових ресурсів різних муніципалітетів. Відмінності в податкових ресурсах залежать від вікової та економічної структур, а також від рівня доходів населення. Середній показник податкових ресурсів обчислюють шляхом ділення оподатковуваного прибутку на території Швеції на загальну кількість жителів країни.

Усім муніципалітетам гарантовано  однаковий рівень податкових ресурсів у вигляді відсотків від середніх показників податкових ресурсів. Чим  менший обсяг податкових ресурсів має  муніципалітет, тим більшою буде сума незв'язаних субсидій. У разі перевищення власних ресурсів над гарантованим державою рівнем ресурсів органи місцевого самоврядування не підпадають під дію системи вимірювання надходжень, проте органи місцевого самоврядування можуть вільно використовувати власні податкові надходження.

Задля визначення обсягу додаткових відрахувань до місцевої бази оподаткування парламент встановлює єдину для усіх муніципалітетів податкову ставку. За цією системою до уваги береться лише різниця між фінансовими можливостями регіонів. Ставки оподаткування та збори, встановлені муніципалітетами, на розміри додатково виділених коштів у такому випадку не впливають.

З метою вирівнювання структурних  відмінностей у витратах застосовується принцип виділення незв'язаних субсидій. Фінансування за цим принципом відбувається цілком за рахунок власне муніципалітетів у вигляді міжмуніципальних вирівнювальних платежів. Муніципалітети, які мають низьку витратну структуру, субсидують тих, у кого ця структура є високою. В основу обраного методу покладено аналіз співвідношення між муніципальними витратами та зовнішніми чинниками, що обумовлюють існуючі відмінності в муніципальних витратах на одного жителя. До таких чинників належать: клімат, щільність населення, вікова структура та соціальна структура.

Для вимірювання цих змінних величин встановлено критерії, зведені в єдиний структурний індекс [36].

Отже, механізм функціонування складових  системи формування доходів місцевих бюджетів у країнах – членах Європейського  Союзу, які ратифікували Європейську  Хартію місцевого самоврядування, характеризується високою ефективністю, тобто відповідно до специфічних умов кожної країни місцеві бюджети є ефективним інструментом соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Механізм реалізації інституційної, узгоджувальної та організаційної функцій, що склався протягом багатьох століть, сприяє оптимізації взаємозв'язків між рівнями бюджетної системи. Проте цілі регіональної політики європейських країн являють собою досить значний набір завдань, які складно реалізувати в практичному розумінні.

Таким чином, приклади досвіду європейських країн, які ратифікували Хартію місцевого  самоврядування, свідчать про успішне  функціонування систем формування доходів  місцевих бюджетів, завдяки чому забезпечується оптимізація бюджетних відносин та успіх трансформаційних перетворень.

Практика взаємовідносин органів  влади різних рівнів забезпечує життєдіяльність  та розвиток регіонів. Чіткій розподіл повноважень, законодавче гарантування прав на встановлення місцевих податків і зборів створили умови для майбутнього розвитку регіонів та збалансування бюджетів.

Однак існує низка проблем, зокрема  пов'язаних із: нестабільністю та випадковістю джерел надходжень до місцевих бюджетів; відносно обмеженим використанням  позикових капіталів; невизначеністю критеріїв фінансового вирівнювання та дискреційними повноваженнями органів влади різних рівнів; певним рівнем невідповідності між завданнями органів місцевого самоврядування і ресурсами, необхідними для їх виконання; переважанням трансфертів над власними фінансовими ресурсами; обмеженою часткою надходжень від місцевого оподаткування.