Місце і значення бюджету у фінансовій системі країни

Оцінка ефективності бюджетних витрат передбачає розмежування їх соціальної і економічної ефективності. Під соціальною ефективністю розуміють ступінь досягнення певного соціального результату у розрахунку на одиницю бюджетних витрат, під економічною – співвідношення обсягу виробленої продукції (наданих послуг) і пов’язані з цим витрати. Аналіз економічної ефективності спрямований на виявлення найбільш раціональних способів досягнення намічених пріоритетів у межах бюджетної політики.

Чинником, який зумовлює нестабільність в економіці країни є неврегульована бюджетна політика. Слід виходити з того, що основою вирішення фінансових, у тому числі бюджетних проблем держави, головною передумовою соціальної та структурно-інноваційної переорієнтації економіки є першочергове зміцнення фінансів суб'єктів господарювання, інших юридичних осіб та домашніх господарств. Практикою доведено, що без цього будь-які дії правового, економічного чи адміністративного характеру бажаного результату не дадуть. Зрозуміло, що попередня бюджетна політика є згубною і її застосовувати у 2009 році – небезпечно.

Абсолютна більшість світових економік не зможе в найближчі 10–12 місяців  дати сигнали росту, і скоріше  за все найближчі 12–14 місяців будуть покладені на те, як мінімізувати наслідки світової фінансової кризи на регіональні  чи національні економіки. Тому, коли йде мова про планування бюджету на 2013 рік в Україні, воно повинно бути жорстким, чітким, зрозумілим. Повинні раціонально використовуватися кошти та витрачатися більш продумано з досягненням максимального економічного ефекту.

Бюджетна політика є складовою економічної політики держави та фінансової політики. Основа бюджетної політики – розроблення напрямів використання бюджету відповідно до засад соціально-економічного розвитку суспільства. Практична реалізація бюджетної політики полягає у сукупності заходів стратегічного та тактичного характеру, які здійснює держава через бюджетну систему.

У світовій практиці напрацьовані певні  критерії, за якими оцінюється ефективність бюджетної політики, однак, вони не можуть бути у повному обсязі придатними для постсоціалістичних країн внаслідок особливостей умов і специфічних рис національних економік. Окремі критерії оцінки ефективності бюджетної політики використовуються міжнародними економічними організаціями та науковими центрами у загальному переліку критеріїв оцінки трансформаційних зрушень та економіко-інтеграційних процесів у країнах перехідного типу [10].

Бюджетна політика держави - це діяльність органів державної влади, державного управління та місцевого самоврядування з визначення стратегічної мети, напрямів, завдань і пріоритетів розвитку бюджетних відносин, засобів бюджетної тактики для їхнього досягнення, а також застосування цих засобів. Вона тісно пов’язана з економікою, і може впливати на неї як позитивно, так і негативно. У зв’язку цим держава повинна, формуючи бюджетну політику, зобов’язана дотримуватися таких основних умов:

• урахування вимог всіх об’єктивних економічних законів і закономірностей розвитку суспільства;
• вивчення і врахування попереднього досвіду господарського, фінансового і бюджетного розвитку;
• вивчення та урахування досвіду інших країн;
• врахування конкретного етапу розвитку суспільства;
• дотримання комплексного підходу до розроблення і реалізації заходів бюджетної політики, політики галузі фінансів, ціноутворення, кредиту, заробітної плати тощо.
• Завданнями бюджетної політики на сучасному етапі є: 
  сприяння процесу збалансованості макроекономічної стабілізації та структурній перебудові економіки, подолання інфляційних процесів;
• здійснення податкової політики в напрямі стимулювання підприємницької діяльності вітчизняних виробників товарів і послуг;
• здійснення структурних реформ за критерієм економічного зростання і підвищення рівня економіки в країні;
• оптимізація рівня бюджетного дефіциту, державного боргу та пошук джерел їх реалістичного фінансування;
• пошук додаткових джерел доходів бюджету.

Виходячи з основних завдань  розглянемо завдання бюджетної політики:

1. Забезпечення збалансованості та стійкості бюджетної системи:

• утримання загального обсягу державного, в тому числі гарантованого боргу;

• забезпечення збалансованості бюджету Пенсійного фонду України; 
  визначення у Законі про Державний бюджет України на 2012 рік переліку захищених статей видатків соціального характеру.

2. Підвищення ефективності витрачання  бюджетних коштів.

3. Покращення матеріального становища та добробуту громадян: встановлення мінімальної заробітної плати на рівні прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Пріоритетні завдання податкової політики:

1.    Розроблення та затвердження Стратегії реформування податкової системи України.

2. Поступове зниження рівня податкового навантаження: 
розроблення згідно із Стратегією реформування податкової системи України законопроектів стосовно внесення змін до законодавства з питань оподаткування; здійснення кодифікації законів з питань оподаткування шляхом розроблення проекту Податкового кодексу України;

 зменшення збору з операцій  купівлі-продажу безготівкової іноземної  валюти.

3. Розширення бази оподаткування  та забезпечення більш справедливого  розподілу податкового навантаження:

• запровадження податку на нерухоме майно (нерухомість), спрямованого на досягнення соціальної справедливості, ставки якого повинні затверджуватися на регіональному, а надходження в повному обсязі спрямовуватися до місцевих бюджетів;
• удосконалення системи адміністрування акцизного збору з метою розширення бази оподаткування за рахунок зменшення частки тіньового сектору обігу підакцизних товарів і відповідно наповнення державного бюджету.

4. Удосконалення системи адміністрування  податків.

5. Посилення боротьби з порушенням  митних правил та контрабандою, зокрема шляхом адекватного встановлення  митної вартості товарів [4].

Основними проблемами при формуванні бюджетної політики є:

• максимально точне визначення обсягу ВВП, із врахуванням інших макроекономічних показників: рівня інфляції, обсягу виробництва, споживання та нагромадження,
• впровадження науково обґрунтованих розрахунків дохідної бази бюджету.

Бюджет як фінансовий план держави  формується під впливом бюджетної і податкової політик. В Україні остання формувалася в умовах надзвичайно жорсткої економічної кризи, що не могло не позначитися на характері змін, оскільки, з одного боку, постійною залишалася проблема мобілізації коштів до бюджету для виконання державою своїх функцій і зобов’язань, а з іншого - об’єктивним був безперервний процес втрати одних джерел фінансових надходжень до бюджету і, у зв’язку з цим, пошуку інших, які б відповідали новій системі господарювання. Це постійно загострювало проблему дефіциту бюджету та методів його фінансування. Крім того, серед принципово нових умов з’явилися такі, які пов’язані з низькою фінансовою й управлінською дисципліною, тінізацією економіки, неефективністю здійснення окремих видів видатків, марнотратством, фактами розкрадання державних коштів.

Слід зауважити, що як податкова, так  і бюджетна системи критикувалися  і критикуватимуться, оскільки в  їх основу мають бути закладені механізми  подолання значної маси суспільних і особистих суперечностей, досягти оптимальності в розв’язанні яких практично неможливо, особливо з огляду на те, що економіка в кожний окремий період перебуває на різних стадіях свого розвитку, залежно від яких змінюється зміст і податкової, і бюджетної політик. Часто це призводить до порушення окремих, навіть загальновизнаних принципів фіскальної політики - таких, наприклад, як справедливість, стабільність. Останнього принципу можна і слід дотримуватися тільки певний період часу і відповідно до умов, що склалися в економіці.

Економіка України, як і кожної країни, з тих чи інших причин може опинятися під загрозою різкого зростання інфляції й фінансової нестабільності. Тому ці питання мають постійно перебувати у центрі уваги економічного блоку уряду та Національного банку, а пріоритетні напрями бюджетної політики мають бути реалістичними і збалансованими відповідно до статей закону про Державний бюджет. Для їх визначення, та контролю за їх виконанням, необхідно створення відповідної інформативної бази та здійснення моніторингу виконання бюджету, в першу чергу - в розрізі пріоритетів бюджетної політики, тому що врегульована бюджетна система є запорукою стабільної та розвиненої економіки.

 
3.2. Оцінка ефективності бюджетної політики

Для оцінки ефективності процесів трансформації в Україні окремі дослідники виділяють якісні та кількісні критерії [19]. Серед цих критеріїв можна виокремити і ті, що у тій чи іншій мірі характеризують ефективність бюджетної політики: оптимізація рівня оподаткування (рівень загального обсягу нарахованих податків, стандартна ставка ПДВ, пільгова ставка ПДВ, питома вага прибуткового податку та соціальних внесків у загальній вартості робочої сили, стандартний рівень корпоративного податку на дохід, рівень ефективності корпоративного податку), раціональне бюджетування державних фінансових ресурсів (гранично допустима величина дефіциту бюджету, гранично допустима величина державного боргу), децентралізація фінансових потоків і формування ефективних систем місцевих фінансів (частка витратної частини зведеного бюджету, що розподіляється через місцеві бюджети).

Оцінюючи кількісні  та якісні критерії ефективності політики, у окремих дослідженнях перелічуються  такі показники - приріст доходів  зведеного бюджету, приріст видатків зведеного бюджету, приріст видатків на соціальну сферу, дефіцит державного бюджету, обсяг перерозподілу ВВП через зведений бюджет, рівень державного боргу (прямого і гарантованого) збереження частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті, обсяг капітальних видатків бюджету.

Таким чином, в  економічній літературі дослідження проблем ефективності бюджетної політики, як правило, зводиться до аналізу ефективності окремих елементів. Увага дослідників акцентована на індикаторах дефіциту бюджету, зовнішнього боргу, показниках державного бюджету, оцінці ефективності державного бюджету, під якою розуміється тільки ефективність витрачання бюджетних коштів, визначенні податкової ефективності, ефективності фінансового контролю тощо [10; 40]. Звичайно, перелічені елементи мають певну самостійність, а, відповідно, не виключають можливість окремого розгляду та аналізу. Водночас, розв’язання актуальних проблем сьогодення наштовхується на недостатню розробку теоретичних аспектів комплексного підходу до оцінки ефективності бюджетної політики в Україні, що потребує осмислення існуючих теоретичних підходів. Важливо знайти адекватні підходи щодо оцінки ефективності бюджетної політики, які б дали можливість з наукових позицій оцінити її стан та перспективи реалізації.

Серед різноманітних  підходів до оцінки ефективності бюджетної політики можна виділити декілька. Найбільш поширеним є підхід до оцінки ефективності бюджетної політики на основі критеріїв фіскальної та соціально-економічної (стратегічної) ефективності [10; 17; 21]. Критерій фіскальної ефективності Ц.Огонь характеризує як критерій фіскальної достатності і означає оптимальне узгодження і сприяння розвитку усіх суспільно-економічних інтересів у межах проголошеної економічної стратегії [17]. Основними критеріями оцінки соціально-економічної ефективності того чи іншого варіанту бюджетної політики вчені визначають динаміку головних макроекономічних показників у зіставленні з наміченими структурними пріоритетами: динаміка ВВП та обсягів виробництва, рівень інфляції, динаміка валютного курсу, рівень зайнятості та реальних доходів населення [10].

Враховуючи, що бюджетна політика держави повинна  бути науково обґрунтованою і  базуватися на фундаментальних теоретичних  засадах, виходячи з фінансової доктрини держави, Ф.О. Ярошенко вважає, що ефективність бюджетної політики вимірюється її здатністю вирішувати соціальні завдання і одночасно створювати умови для економічного зростання [7]. Такий підхід означає визначення ефективності бюджетної політики шляхом оцінки виконання нею певних функцій і передбачає оцінку результатів діяльності „органів виконавчої влади за наступними напрямками: збір бюджетних доходів; виконання бюджетних зобов’язань; управління бюджетним дефіцитом і державним боргом.” [3]. Такий підхід є недостатньо повним, адже ураховує лише управлінський (суб’єктивний) аспект ефективності бюджетної політики, залишаючи поза увагою її об’єктивну основу.

Зрозуміло, що перелічені показники оцінюють фіскальну ефективність бюджетної політики. Причому, кожен  із розглянутих напрямів повинен  відповідати певним критеріям економічної  ефективності бюджетної політики, до яких віднесено: рівень збирання бюджетних доходів у цілому і податків зокрема; рівень виконання бюджетних зобов’язань; величина бюджетного дефіциту, параметри та швидкість зростання державного боргу; величина валютних резервів, що використовуються для фінансування бюджетного дефіциту; рівень виконання законодавчих і прирівняних до них актів про бюджет; величина простроченої заборгованості з грошових виплат внаслідок відсутності бюджетного фінансування; величина простроченої заборгованості бюджетних установ через їх недофінансування [10]. Водночас, стратегічна ефективність бюджетної політики залежить від того, яким чином вона пов'язана з іншими складовими фінансової політики і, насамперед, з грошово-кредитною політикою.