В отличие от реструктуризации пролонгация государственного и муниципального долга означает продление срока действия обязательства и проводится в целях облегчения выплаты долга (среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, в бюджетном законодательстве нет такой формы).

      Рефинансирование  задолженности – погашение старой задолженности путём принятия новых обязательств (среди инструментов, используемых по управлению государственным долгом, в бюджетном законодательстве нет такой формы). По отношению к государственным займам иногда используется термин рефундирование государственного долга.[18,286]

Применяют три основных способа рефинансирования государственных заимствований:

1. министерства финансов (в отдельных странах – казначейства) с согласия держателей обязательств проводят замену обязательств с истёкшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым;
2. министерства финансов (в отдельных странах – казначейства) осуществляют досрочные операции по замене одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;
3. министерства финансов (в отдельных странах – казначейства) организуют размещение (продажу) новых облигаций и с помощью вырученных средств погашают облигации с истёкшими сроками погашения.

Министерство финансов РФ использует все перечисленные способы работы с долговыми обязательствами.

     Недостаточная законодательная разработанность  вопросов, связанных с управлением  государственным долгом, в частности  отсутствие определения управления государственным долгом, отсутствие четкого определения понятий погашения и обслуживания государственных долговых обязательств, создает теоретические и практические проблемы в сфере государственного внешнего долга и управления им.

[18,286-287] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА.

  Выступая  на Петербургском международном экономическом форуме в июне 2010 года, Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев подчеркнул, что в настоящее время Правительством Российской Федерации реализуется политика модернизации российской экономики, а «инвестиционная активность является одним из факторов инновационного развития и успешной модернизации нашей экономики. России нужен настоящий инвестиционный бум»[23].

Взятый  руководством страны курс на модернизацию инновационное развитие российской экономики требует колоссальных финансовых ресурсов, поэтому, сегодня архиважным является изыскание дополнительных источников средств для финансирования масштабной модернизации. Очевидно, что без государственного участия проблема финансового обеспечения политики модернизации российской экономики не может быть решена. Одним из возможных направлений решения проблемы является расширение источников государственных ресурсов, в том числе за счёт государственных заимствований, для того, чтобы они стали материальной основой проведения модернизации.[6,36]

Россия  получила значительный объём госдолга в наследство от советской экономики. В условиях исполнения федерального бюджета с профицитом в течение  нескольких лет до кризиса значительная часть внешнего госдолга была досрочно погашена за счёт дополнительных доходов бюджета. В результате в 2006 году объём государственного долга Российской Федерации существенно сократился .

  В прошлом году Российская Федерация  по уровню основных долговых показателей, таких, как отношение госдолга к ВВП, отношения госдолга к экспорту и другие, относились к числу стран с низким уровнем задолженности. В 2010 году  в условиях сокращения доходов федерального бюджета вследствие неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, исчерпаемости накопленных государством средств в резервных фондах и необходимости финансировать значительный бюджетный дефицит наблюдается тенденция роста объёма госзаимствований, и как следствие, объёма государственного долга. По данным Минфина России, на первое июля 2010 года госдолг России достиг 3 513,5 млрд. рублей, в том числе объёма внутреннего долга составил 2 228,8 млрд. рублей. В ближайшие несколько лет в условиях неблагоприятного прогноза относительно внешнеэкономической конъюнктуры, ожидаемого дефицита госбюджета и необходимости рефинансировать госдолг планируется значительно наращивать объёмы государственных заимствований. Тем более в этих условиях необходимо повышать эффективность использования привлечённых за счёт государственных займов средств путём их направления не только «финансирование дефицита федерального бюджета, а также погашение долговых обязательств» [2], но и дополнительно на непосредственное финансирование модернизации российской экономики для повышения её конкурентоспособности, реализации крупномасштабных, в том числе социально значимых проектов, развитие инфраструктуры, поддержку науки. В этом случае наращивание объёма государственного долга будет сопровождаться повышением темпов экономического роста, а российский  рынок государственных ценных бумаг – в большей степени отвечать интересам не только денежно – кредитной и бюджетной политики, но российской экономики в целом, нуждающейся в долгосрочных финансовых ресурсах. [6,37]

  Одной из основных проблем российской экономики на протяжении последних двух десятилетий остаётся дефицит долгосрочных финансовых ресурсов, крайне необходимых для осуществления модернизации основных фондов и инфраструктуры, эксплуатируемых со времен существования Советского Союза. В условиях недостаточной активности частных инвесторов в осуществлении долгосрочных инвестиций , особенно в реальный сектор экономики, государство должно инициировать и стимулировать созидательный инвестиционный процесс. России необходима эффективная государственная политика, направленная на поддержание не только финансового, но и, в первую очередь, реального сектора экономики, в противном случае обозначенные государственные приоритеты инновационного и инвестиционного развития, достижения высокой конкурентоспособности не будут реализованы.[6,38]

  Для восстановления и развития национальной экономики требуется огромные, в  первую очередь государственные  финансовые ресурсы. Путём осуществления  государственных инвестиций за счёт заёмных средств, а также мобилизации  накопленных государством средств в резервных фондах государство сможет финансировать модернизацию российской экономики. Для обеспечения финансирования стратегически важных инвестиционных проектов необходимо реформировать систему управления госдолгом России, в том числе путём внесения изменений в действующее законодательство, указав в качестве основной цели осуществления государственных заимствований финансирование государственных инвестиционных проектов в различных секторах российской экономики.[6,38]

  Последние долговые кризисы, охватывающие США, Японию, Европейский союз и другие страны,свидетельствуют о том, что проблемы совершенствования и повышения эффективности государственной долговой политики в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса актуальны не только для развивающихся, но и для развитых стран. Для России решение указанных проблем должно означать не только достижение приемлемых показателей долговой нагрузки, снижение расходов на обслуживание госдолга и повышение ликвидности рынка госбумаг, но прежде всего – финансирование государственных инвестиций на восстановление и модернизацию российской экономики. Если за счёт осуществления государственных заимствований удастся хотя бы частично восполнить дефицит долгосрочных финансовых ресурсов, то рост объёма госдолга России и расходов на его обслуживание будет оправдан не только экономически, но и социально, и политически. При этом рынок госбумаг должен стать эффективным инструментом поддержки государственных инвестиций, направленных на достижение экономического роста, поэтому необходимо совершенствовать управление государственным долгом Российской Федерации для того, чтобы превратить государственные заимствования в действенный инструмент подъёма национальной экономики.[6,38]

  В рамках реализации стратегии инновационного развития российской экономики за счёт привлечения средств с внутреннего и внешних рынков капиталов речь должна идти о формировании эффективной системы управления государственными заимствованиями и госдолгом России и инветирования заёмных средств – так называемой национальной заёмно – инвестиционной системы.

  Повышение эффективности использования государством заёмных средств будет достигнуто за счёт их направления на финансирование модернизации российской экономики, при этом необходимо предусмотреть предоставление профильными министерствами заявок на финансирование инновационных программ. В  составе заявок на финансирование должно присутствовать обоснование эффективности осуществления государственных инвестиций с оценкой уровня возможных рисков. Необходимо обеспечить контроль за расходованием выделяемых на финансирование заёмных средств, а также контроль достигнутых результатов и выполнение объёмов работ на промежуточных этапах проектов, то есть поэтапный контроль достигнутой эффективности. С целью повышения эффективности использования государством заёмных средств предлагается разработать и внедрить систему внутреннего и внешнего аудита заявок на государственное финансирование, что обеспечит прозрачность и гласность при отборе заявок.⁸

  Поскольку для конкурентной борьбы на рынке наукоёмких технологий необходимо соответствующее конкурентное финансирование, предлагается на законодательном уровне установить, что объём выделяемых государственных финансовых средств на конкретную отрасль либо направление должен быть не менее объёма средств, выделяемых на эти же цели в наиболее передовых странах в данной области. Это позволит сконцентрировать финансовые средства на наиболее важных направлениях, сократить количество финансируемых программ, и, как следствие, упростить процедуры контроля и аудита. Создание национальной заёмно -инвестиционной системы позволит государству проводить эффективную политику управления государственным долгом и осуществления государственных инвестиций, что особенно актуально в условиях острой необходимости в долгосрочных ресурсах для финансирования модернизации российской экономики и значительного дефицита федерального бюджета.

   Если же касаться напрямую конкретных показателей, то государственный внутренний долг России на 1 июня текущего года составил 2 трлн. 931млрд. руб. На 1 января 2011 года госдолг составлял 2 трлн. 461 млрд. рублей. Таким образом, за пять месяцев он вырос на 470,212 млрд. рублей. В нынешнем году планируется погасить 200,4 млрд. рублей, сообщает Минфин. В структуре внутреннего долга по состоянию на 1 июня 2011 доля ОФЗ-АД составляет 800,084 млрд. руб., ОФЗ-ПД - 1 704,219 млрд. руб., ГСО-ФПС - 132 млрд. руб., ГСО-ППС - 205,5 млрд. рублей, еврооблигации, номинированные в национальной валюте, - 90 млрд. рублей.[22]Как стало известно одной из газет, Минфин подготовил и направил в правительство "Основные направления долговой политики РФ на 2012-2014 годы". В этом документе ведомство Алексея Кудрина заявляет о беспрецедентности размеров заимствований, к которым российские власти вскоре будут вынуждены прибегнуть (порядка 2 трлн.руб. в год). Такие суммы нужны государству на закрытие дефицита, с которым из-за роста госрасходов планируется закрывать бюджет в течение ближайших трех лет. Занять эти деньги Минфин намерен прежде всего у нерезидентов, которым он обещает либерализацию и модернизацию долгового рынка.[24]

     До  кризиса 2008 года государство занимало порядка 0,2 трлн.руб. в год — то есть в десять раз меньше, чем планируется сейчас. Поскольку на внешнем рынке занимать хлопотно и дорого, запланированные триллионы Минфин намерен взять с рынка внутреннего. Однако, как признает ведомство в имеющихся у одной из газет "Основных направлениях...", реализация этих амбициозных планов "объективно невозможна на неподготовленном долговом рынке, все еще имеющем "родимые пятна" переходного периода". Для выведения "пятен" "абсолютным приоритетом" государственной долговой политики объявлена модернизация и либерализация долгового рынка. За счет внутренних займов Минфин в 2012-2014 годах намерен закрывать 90% дефицита, который составит 1,57 трлн.руб. в 2012 году, 1,74 трлн.руб.— в 2013-м и 1,65 трлн.руб.— в 2014 году. Соответственно, сальдо внутренних займов будет равно 1,46 трлн.руб., 1,47 трлн.руб. и 1,49 трлн.руб. Внешние займы — 133 млн.руб., 136 млн.руб. и 140 млн.руб. соответственно. Поскольку Минфин только подсаживается на долговую иглу, ведомство с удовлетворением отмечает, что, несмотря на запланированное утроение госдолга (с нынешних 4,6 трлн.руб., или 9% ВВП, до 12 трлн.руб., или 17% ВВП, на конец 2014 года), его размеры в любом случае будут "выгодно отличать" Россию от развитых и развивающихся стран. У Японии госдолг равен 220% ВВП, у США — 92%, у Бразилии — 66%. Заявленную модернизацию рынка Минфин обещает провести через улучшение инфраструктуры рынка госбумаг, повышение его ликвидности и расширение круга инвесторов. Пока, по оценке ведомства, "эталонный" для других бумаг рынок ОФЗ излишне волатилен. Причины — его неразвитость и сильная зависимость от внешних факторов. Другая проблема ОФЗ — отсутствие широкой ресурсной базы. Основные покупатели облигаций — госбанки и банки иностранным участием. Зарубежные инвесторы приобретают ОФЗ ради спекуляций и управления ликвидностью. Вопреки мировой практике, консервативных институциональных инвесторов, которые покупают бумаги "в долгую", на рынке нет, констатирует Минфин. Объем ОФЗ, принадлежащих нерезидентам, составляет лишь 3% долга.[25] 

     Именно  на иностранцев, судя по документу, намерен делать ставку Минфин. Чтобы привлечь их на долговой рынок, ведомство обещает им создать возможности для расчетов по сделкам с ОФЗ с использованием международных депозитарно – клиринговых систем. Отсутствие этой опции в документе названо "самым большим инфраструктурным анахронизмом". Сейчас ОФЗ торгуются на ММВБ, прямой доступ к которой имеют лишь российские участники с депозитарной лицензией. Иностранцам неудобно, что расчеты по сделкам проводятся только через один российский депозитарий — они привыкли рассчитываться по сделкам на локальных рынках через единый счет, открытый в одном из международных клиринговых центров. [24]