Емісія облігацій місцевої позики в Україні

     При цьому необхідно враховувати  як параметри, апробовані світовою практикою, так і суто українські особливості. Для врахування останніх можна використовувати аналогію: фінансові нормативи, установлені законодавством або теоретичні та практичні надбання щодо співвідношення статутного або загального та позичкового капіталу, а також співвідношення обсягу боргових зобов'язань та застави.

     Друга позиція – кількість цільових фондів та програм, під які планується проводити емісію. Пріоритетними напрямами соціально-економічного розвитку, під які емітуються місцеві облігації, повинні бути: житлове будівництво; охорона здоров'я; розвиток комунальної власності; екологія.

     Третій  аспект – розробка техніко-економічного обґрунтування та методики аналізу ефективності емісії, що планується; визначення економічної доцільності позики, виходячи з рівня економічного розвитку території та стану її бюджету, загальних боргових зобов'язань, а також рейтингу на фондових ринках України. Приплив інвестиційних та кредитних ресурсів для задоволення інфраструктурних потреб міста по великому рахунку багато в чому залежить від довіри потенційних інвесторів, тому питання економічної самостійності міст та розвиток системи об'єктивної оцінки стану кредитоспроможності міст як безпосередніх учасників фінансово-кредитних ринків мають важливе значення.

     У світовій практиці завдання оцінки такого стану, як правило, покладається на спеціалізовані інституції – «рейтингові агенції».

     Всього  в світі ведуть активну діяльність понад 130 таких агенцій. Найбільш відомі з них в Україні: Standard & Poor's, Moody's, IBCA, SERM, Fitch, «Експерт РА». Основні завдання їхньої діяльності полягають у наданні так званого «кредитного рейтингу» – показника спроможності міста виконувати взяті на себе фінансово-кредитні зобов'язання як учасника кредитно-фінансових відносин.

     У загальному вигляді процес присвоєння кредитного рейтингу місту- позичальнику можна представити у вигляді послідовно взаємопов'язаних процедурних елементів:

     1). Процедура збирання необхідної для визначення рейтингу інформації;

     2). Застосування певної методики присвоєння кредитного рейтингу;

     3). Оприлюднення рейтингу:

     а) «кредитний рейтинг» – інформація для прийняття економічних

     рішень, доступних громадськості;

     б) «рейтинговий звіт» – обгрунтування  рейтингової оцінки (як правило

     має конфіденційний характер).

     Слід  зазначити, що майже кожне з існуючих рейтингових агентств має власні, відмінні від інших, методології встановлення рейтингів (табл.2) 

     Кредитні  рейтинги визначають умови, на яких інвестор може купити конкретну облігацію: інвестор може надати перевагу цінним паперам якогось випуску включити їх у свій портфель, оскільки їх рейтинг досить високий, а не тому, що він точно відображає ступінь ризику неплатоспроможності емітента.

     Четвертий аспект – джерела погашення облігаційної позики. Це найбільш складна проблема. Розв'язати її адміністративними інструментами неможливо, оскільки її природа суто економічна. В економіці, на зразок української, вона є похідною від загального стану економіки, який характеризується спадом виробництва, кризою платоспроможності та недосконалою податковою політикою. Погашення позики за рахунок бюджетних коштів не є доцільним: у цьому випадку кошти відволікаються від поточних потреб міста чи регіону. Більш доцільним і економічно вигідним є погашення заборгованості за позиками за рахунок таких каналів, як відповідне спрямування прибутку від підприємницької діяльності фірм, які знаходяться у власності органів місцевого самоврядування, надходження від цінних паперів, що є в комунальній власності, підвищення ефективності оподаткування, надходжень, пов'язаних з майновими та фінансовими повноваженнями органами місцевого самоврядування.

     П'ятий аспект – контроль за надходженням коштів та виконанням умов позики. Це, так би мовити, завершальна операція органів місцевої влади на ринку муніципальної позики. Її ефективне проведення залежить від усіх здійснених раніше операцій, однак зміст визначається ухвалою місцевої ради одразу на момент емісії цінних паперів. В ухвалі повинно чітко вказуватися, хто здійснює цей контроль, яким чином, на кого безпосередньо покладається відповідальність за проведення усіх контрольних операцій. Згідно зі термінами позики відповідний орган місцевої влади повинен подати детальний аналіз фінансово-економічної діяльності використання цільових коштів і звітувати про досягнуті результати. Таким звітом підтверджується проведення розрахунків у встановлені строки, виплата процентного доходу та комісійних. У звіті необхідно визначити ефективність позики. Всі розрахунки щодо отриманих позик мають оприлюднюватися у засобах масової інформації для ознайомлення широкого загалу населення.

     Шостий  аспект – необхідність передбачити можливість банкрутства емітента. Для цього слід визначити генерального агента позики – банк, якому було передано документи на заставу, і який у випадку банкрутства емітента отримає право реалізувати заставу і розрахуватись з усіма боржниками відповідно до чинного законодавства. Об'єкти комунальної власності, які були заставлені, повинні реалізуватися на конкурентній основі, з огляду на положення Закону України "Про банкрутство" щодо прилюдного оголошення про неплатоспроможність заставника. Процедура реалізації застави повинна бути максимально спрощена. 

Оцінка  сучасного стану  ринку облігацій  місцевих позик 

     Очікування  відновлення ринку муніципальних  облігацій у 2010 році після повної зупинки наприкінці 2009 року було марним. Значне розширення, яке іноді називали «бумом запозичень міст», що спостерігалось у 2003-2008 роках змінилось абсолютним «заморожуванням» ринку муніципальних облігацій.

     Першопричиною вищезазначеного явища, на думку  НРА «Рюрік», є проблема погашення  муніципальних випусків облігацій: з 31 емісії, що були здійснені муніципальними органами, погашено всього-на-всього вісім, ще декілька реструктуризовано. Усі інші муніципальні облігації залишились в обігу на вторинному ринку, при чому більшість з них, очікуючи погашення, осіли в портфелях банків. У 2009 році було розміщено лише три випуски з шести запланованих: випуски Львівської міської ради (облігації на суму 300 млн. грн. строком погашення 5 років, відсоткова ставка – 20% річних), Донецької міської ради (облігації на суму 60 млн. грн. строком погашення 5 років, відсоткова ставка – 25% річних) та Луцької міської ради (облігації на суму 20 млн. грн. строком погашення 5 років, відсоткова ставка – 20%). Наміри здійснити випуски облігацій місцевих влад Дніпропетровська, Сум та Кам’янець-Подільська так і не було реалізовано.

     У 2010 році вже 15 місцевих рад заявляли про свої наміри здійснити випуск облігацій місцевої позики. У 2011 році – місцеві органи влади Києва, АРК та Черкас. Однак усі намагання все-таки отримати дозвіл на емісію були марними, адже одним з пунктів Меморандуму про економічну та фінансову політику, укладеного між Україною та Міжнародним валютним фондом, передбачено поступове зниження рівня державного боргу. Згідно методики, за якою обраховується державний борг в Україні, борги місцевих органів влади не включаються до загальної суми останнього, а згідно методики МВФ борг місцевих органів влади є складовою державного боргу країни. Саме тому на кінець 2010 року розмір державного та гарантованого державою боргу України становив всього 39,5% валового внутрішнього продукту (44,2% згідно ЗУ «Про Державний бюджет України на 2011 рік») , що набагато нижче критичного рівня (60%) для країн ЄС. За оцінками експертів, якщо розраховувати за методикою МВФ, розмір сукупного державного боргу України становить близько 100% ВВП, за найпесимістичнішими оцінками – близько 120%.

     Обсяги  муніципальних випусків завжди вважались  незначними у порівнянні з обсягами випусків ОВДП, корпоративних бондів, акцій, інвестиційних сертифікатів. Частка обсягів торгів на організованому ринку, здійснених за облігаціями внутрішніх державних позик, у 2010 році становила всього 0,11%, у 2009 році – 0,08%

     Загальний обсяг здійснених випусків облігацій  місцевих позик за період 2003-2009 рр. складає 3 103,8 млн. грн. . В табл. 1 показано перелік усіх міських рад, які здійснювали залучення коштів шляхом випуску внутрішніх місцевих позик.

     Таблиця 1. Місцеві ради, які здійснювали  емісію облігаційних позик у 2003-2009 рр.

     Київська  міська рада (емітент найбільшого  випуску внутрішніх місцевих позик за 2003-2011 роки) залучила шляхом емісії ОВМП у 2003 році 100 млн. грн., у 2008 році – 1 млрд. грн. (35,4% загального обсягу емісії ОВМП) (див. рис. 1). Крім того, Київська міська рада – єдиний емітент, що здійснював випуски облігацій зовнішньої позики (див. табл. 2). 

     Таблиця 2. Місцеві ради, які здійснювали  емісію облігацій зовннішньої позики у 2003-2010 рр. 

     На  другому місці за обсягами емісії перебуває Львівська міська рада – 592,0 млн. грн., або 19,1% загального обсягу емісії ОВМП, на третьому – Одеська міська рада (відповідно 450,0 млн. грн. та 14,5%). Разом ці три міські ради здійснили 69,0% сукупного обсягу внутрішніх емісій місцевих рад України за аналізований період. 

     Рис.1 Структура обсягів випусків облігацій  місцевих позик 

     Незважаючи  на відсутність прямого регламентування  заборони муніципальних позик у  вищезазначеному документі, а частка боргу муніципалітетів в сумі державного боргу складає близько 1%, Міністерство фінансів України відхилило більшість заявок міст на випуск облігацій. Серед «невдах» протягом 2010 року були Запоріжжя, Харків, Черкаси та АРК.

     Окрім необхідності погашення позик п’яти  міст у поточному році, значне боргове  навантаження очікує мегаполіси протягом наступних двох років: у 2012-2013 роках свої облігації повинні будуть погасити Донецьк (80 млн. грн.), Бердянськ (10 млн. грн.) та Луцьк (30 млн. грн.). Другий та третій випуски єврооблігацій столиці повинні будуть погашені у 2012 та 2015 роках.

     В таких умовах наступні випуски облігацій  внутрішніх місцевих позик – лише питання часу. Так як державний  та місцеві бюджети все ще не відновились після кризи, їх доходи поки ще не зможуть покривати видатки. Тому, скоріш за все, варто очікувати, що Мінфін дозволить муніципалітетам провести рефінансування шляхом додаткових випусків ОВМП задля уникнення дефолтів вже у 2011 році.

     Але навіть за умови реалізації вищезазначеного  сценарію значного розширення ринку  муніципальних облігацій у наступні декілька років очікувати не варто. З найбільшою ймовірністю першими емітентами-муніципалітетами стануть міста, що будуть приймати Євро-2012, а також муніципалітети, яким найтяжче уникнути дефолту за раніше випущеними облігаціями без випуску нових. Проте, під тиском домовленостей з МВФ збільшення обсягів запозичень муніципалітетів не очікується.

     Обмеження збоку МВФ – не єдина проблема, що заважає розвитку ринку муніципальних  позик. Існує ще одна, яку, на думку НРА «Рюрік», варто вважати більш вагомою – занадто низька інвестиційна привабливість бондів муніципалітетів та регіонів в цілому. В період розповсюдження кризових явищ велика кількість рейтингів муніципалітетів та рейтингів боргових інструментів муніципалітетів були переглянуті вбік зниження як національними рейтинговими агентствами, так і міжнародними. Деякі з рейтингів призупинено.

     Кредитні  рейтинги за міжнародною шкалою сьогодні підтримуються лише для шести  міст та АРК, жодного з емітентів не віднесено до інвестиційного рівня.

     У світовій практиці існує два основних підходи до рішення проблем низької платоспроможності муніципалітетів: або наявність ефективного механізму банкротства, або жорсткий контроль та відповідальність збоку держави. Згідно пункту 4 статті 74 Бюджетного кодексу України, держава не несе відповідальності за борговими зобов’язаннями АРК та територіальних общин, в той же час процедура банкротства муніципалітетів також законодавчо не визначена.

     Єдиним  видом відповідальності місцевих влад за порушення зобов’язань за облігаціями  є п’ятитирічна заборона на випуск облігацій, що, на думку НРА «Рюрік», не стимулює фінансову дисципліну емітентів. На превеликий жаль, кошти, залучені лише від декількох випусків муніципальних облігацій, були проінвестовані в проекти, що зможуть приносити доходи у майбутньому, за рахунок яких і будуть погашатися відсотки та основна сума зобов’язань.

     Однією  з небагатьох альтернатив фінансування потреб міст є залучення кредитів міжнародних фінансових організацій. Саме це і здійснила влада Львова у 2009 році, отримавши кредит ЄБРР у розмірі 38 млн. євро на строк 10 років для фінансування трамвайної інфраструктури міста. Києву вдалось залучити Кредит ЄБРР на суму 450 млн. євро на реконструкцію доріг в рамках підготовки до Євро-2012 під мізерні відсотки (близько 2% річних).