Бюджетный федерализм

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости, создании условий эффективного функционирования государственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма  должно проявиться в развитии функций  консолидированного бюджета Российской Федерации и соответственно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

В современных  условиях консолидированный бюджет почти не имеет активных функций  в финансовой политике и финансовом механизме, поскольку это скорее статистико-аналитическая категория, а не финансовый инструмент и реальный фонд денежных ресурсов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации - это расчетный годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, используемых в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, денежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.

Стабилизация  и некоторое повышение доли федерального бюджета в консолидированном  бюджете отвечают задачам экономического прогресса, целям бюджетного федерализма. Этому будут способствовать следующие условия:

завершение процесса разграничения конкретных и адресных полномочий и предметов ведения  между уровнями государственной  власти;

разграничение расходов между бюджетами и завершение передачи субъектам Федерации федеральных объектов финансирования;

увеличение перераспределения  через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной  обеспеченности депрессивных регионов (северных и дальневосточных территорий, субъектов Северо-Кавказского региона и др.);

восстановление  инвестиционной функции федерального бюджета, особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки развития базовых  отраслей, науки, экспортных производств, предприятий агропромышленного комплекса;

обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в  том числе реализация общероссийских программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, материнства, детства, окружающей среды.

Консолидированный бюджет, пропорциональность его деления на федеральный и территориальный бюджеты будут играть все более важную роль в бюджетном прогнозировании и бюджетном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, при регулировании бюджетных связей между областным (краевым, республиканским) и местным бюджетами. Роль и функции консолидированного бюджета и его пропорций целесообразно определить в законах о бюджетном процессе.

Политика сильного федерального бюджета противостоит тенденциям бюджетного сепаратизма  и развала бюджетной системы, она полностью соответствует задачам преодоления экономического и финансового кризиса в России.

В последние  годы все чаще приходится слышать  о регионах-донорах и регионах-реципиентах. Понятия эти ни юридически, ни экономически пока не сформулированы.

Как правило, к  донорам относят тех, кто не получает трансферты из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Таких регионов в 1997 г. было 7, а в 1998 г. - 10.

Взгляд на регионы  сквозь призму донорства искажает реальное содержание финансовых взаимоотношении центра и регионов, таит в себе опасность противопоставления одних субъектов Федерации другим, опасность перетягивания "бюджетного одеяла".

Финансовые отношения  между центром и субъектами Федерации  не должны заслонять того факта, что центр и субъекты представляют Российскую Федерацию в целом и в ее единстве. Поэтому, различая интересы центра и субъектов Федерации, не следует их противопоставлять, сталкивать друг с другом. Это одна из важнейших задач экономической политики.

Задачей субъектов Федерации и их общей целью должно быть достижение того, чтобы центр проводил политику именно в интересах всего государства, всех российских регионов. Иногда то, что соответствует интересам государства в целом, может не соответствовать интересам отдельных конкретных субъектов Федерации. Например, это касается перераспределения финансовых ресурсов от так называемых регионов-доноров к регионам с более тяжелым финансовым положением, которое вызвано зачастую структурными факторами, наличием неконкурентных в настоящее время предприятий ВПК, более низким исходным уровнем развития рыночной инфраструктуры, большим удельным весом малообеспеченных слоев населения. То же самое относится к необходимости централизации в федеральном бюджете в интересах всех субъектов Федерации доходов от внешнеэкономической деятельности, акцизов на нефть и газ, другие монопольные по производству и рентосодержащие виды продукции.

Из обозначенных выше положений следует ряд конкретных выводов:

если посмотреть на межбюджетные отношения не с формально юридической стороны, то окажется, что трансферты, дотации, субвенции федерального бюджета предназначены вовсе не субъекту Федерации и не территории, региону, а людям, конкретным слоям населения: ветеранам, пенсионерам, многодетным семьям, нуждающимся в лечебной и материальной помощи;

если из территорий и регионов идут финансовые потоки, а из федерального бюджета направляются ассигнования территориям и регионам, то это нужно рассматривать как  нормальную практику "обмена веществ" в едином государственном организме, а не просто как встречные потоки между органами власти, которые некоторые руководители хотели бы свести к минимуму, т.е. вытолкнуть центр со своей территории;

финансовые взаимоотношения  центра и субъектов Федерации  нельзя трактовать как отношения между налогоплательщиками (субъектами Федерации). Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками, ими были, есть и будут только юридические и физические лица. Поэтому, строго говоря, в России нет ни регионов-доноров, ни регионов-реципиентов, а есть регионы с разными бюджетными потенциалами и разной степенью их сбалансированности, если оценивать ее на основе единых социально-экономических нормативов и стандартов, которые должны действовать в одном государстве, имеющем общее экономическое, финансовое и социальное пространство.

Преодоление взглядов на регионы как на налогоплательщиков позволит на деле обеспечить выравнивание бюджетных и налоговых прав субъектов  Федерации.

Выравнивание  бюджетной обеспеченности регионов в условиях рыночного развития может осуществляться только на основе существенного перераспределения бюджетных средств от одних субъектов Федерации к другим через каналы федеральной бюджетной системы и федеральные внебюджетные фонды. Конечно, оно неизбежно будет сталкиваться с усилением дифференциации экономического и финансового положения регионов под влиянием нарастающих факторов неравномерного рыночного развития, но тем сильнее должны проявляться регулирующая и социальная функции государства и федерального бюджета. Иначе ни о каком единстве социального и рыночного пространства в Российском государстве не может быть и речи.

Особое значение имеет согласование позиций всех ветвей власти в вопросах бюджетной  и налоговой политики в долгосрочном аспекте, при принятии решений об изменении налогового законодательства. В настоящее время многие проекты законодательных актов, постановлений правительства, зарожденные в Минэкономике и Минфине, других федеральных ведомствах и комиссиях, блокируются именно по местным мотивам, которыми руководствуются представители регионов как в Совете Федерации, так и в Госдуме, без учета и вопреки общим интересам и потребностям России как единого государства.

Бюджетный федерализм не должен противопоставляться единству законодательной и исполнительной власти в России, а должен основываться на этом единстве, более того, на жесткой "вертикали" исполнительной власти и деятельности судебных, правоохранительных органов. Необходимо восстановить и"вертикаль" законодательных органов в реализации бюджетных полномочий Российской Федерации.

Дестабилизирующую роль может играть бюджетная асимметрия, возникающая в результате заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации. В настоящее время заключено более 40 договоров о разграничении полномочий, в которых содержатся соглашения о разграничении налоговых и бюджетных полномочий, индивидуализирующие межбюджетные связи между РФ и ее субъектами. Таким образом, нарушается ст. 5 Конституции РФ, гласящая: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

Договорные отношения  могут как способствовать разрешению противоречий, так и усиливать  их в зависимости от конкретного  содержания. В настоящее время договорные отношения расширяют сферу применения одноканальных бюджетных связей в обход существующей системы распределения налоговых полномочий и налогов; сужают экономическое поле воздействия федерального бюджета и федеральных ведомств на территории Российской Федерации, отсекают их от непосредственной связи с юридическими и физическими лицами, от регулирования экономических процессов в соответствии с целями и задачами единой экономической политики; способствуют в некоторых случаях усилению неравномерности в бюджетной обеспеченности регионов и населения; создают условия для игнорирования федерального законодательства, формирования обособленных режимов власти в тех или иныхсубъектах Федерации; блокируют перечисление причитающихся федеральному бюджету налогов и платежей.

Необходимо усилить  законодательное регулирование  договорных отношений, обеспечить гласность  договоров и контроль за их соблюдением, а в целом вести линию на сокращение сферы их влияния и  значения, применяя общие правила "игры", единые для всех субъектов Российской Федерации.

Экономической базой потенциальной нестабильности, конфликтности и возможности  своего рода экономических, бюджетных  и налоговых войн является неопределенность отношений собственности на землю  и недра, которые потенциально все более становятся экономической основой доходов бюджетной системы и внебюджетных фондов как на федеральном, так и на региональном уровнях (пример конфликтности между субъектами Федерации, расположенных в Тюменской области). Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов Федерации (п. "в") вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Только с помощью специального законодательства (закон "О недрах", "О нефти и газе", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Земельный кодекс и др.) можно последовательно подвести законодательную базу и под межбюджетные отношения, регулирующие совместные источники бюджетных доходов. Поэтому крайне нежелательны политические кампании и непродуманные перевороты в отношениях собственности на землю и недра, выводящие эти ресурсы из-под владения, контроля и управления государства, прежде всего из федеральной собственности и федерального управления.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенденциями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смягчены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потенциала консолидированного бюджета страны, который многократно сократился. Отсюда и крайне ограниченные возможности социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.

Контрольные вопросы и задания

1. Что составляет  объективную основу бюджетного  федерализма?

2. Чем отличаются  понятия бюджетного федерализма и межбюджетных отношении?

3. Что такое  вертикальное и горизонтальное  бюджетное выравнивание?

4. Что стало  причиной появления новой финансовой  категории "взаимодействие бюджетов"?

5. Что такое  трансферт и каковы его разновидности,  имеющие место в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации?

6. Почему сильный  федеральный бюджет является  основой устойчивости системы  бюджетного федерализма в Российской  Федерации?

Рекомендуемая литература

1. Вопросы бюджетно-налогового  федерализма в России и США  / Сост. Ю.И. Любимцев, Ш.Б. Мадд. Издание Агентства международного развития США. М., 1996.

2. Лексин И.В.  Договорное регулирование федеративных  отношений в России. М.: УРСС, 1998.

3. Валентей С.Д.  Федерализм: российская история  и российская реальность М.: Ин-т  экономики РАН, 1998.

4. Проблемы и  перспективы развития российского  федерализма. Материалы первой  Всероссийской научно-практической  конференции. 19-20 января 1998 г. Издание  Совета Федерации. М.. 1998.

5. Бюджетный  кодекс Российской Федерации  // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31.

6. Концепция  реформирования межбюджетных отношений  в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Одобрена постановлением  Правительства Российской Федерации  от 30 июля 1998 г. № 862 // Собрание  законодательства Российской Федерации. 1998. № 32. 
 

Бюджетный федерализм

Становление современной  системы межбюджетных отношений, соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты, действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням бюджетной системы. Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.