Бюджетный федерализм

Федеральный бюджет в 1997-1998 гг. централизовал 48,2-46,0% доходов консолидированного бюджета, а субъекты Федерации - соответственно 51,8-54,0%. С помощью данных табл. 13.1 можно проанализировать пропорции распределения доходов по конкретным видам налогов и неналоговых платежей. Федеральный бюджет, как показывает бюджетная статистика, формируется главным образом за счет косвенных налогов и доходов от внешнеэкономических связей (таможенных платежей).

Система бюджетного федерализма является регулируемым государством процессом финансового  обращения (обмена) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не как единое целое, или, точнее говоря, не только как целое, а в своей сложной структуре (системой субъектов государства). Бюджетный федерализм в России можно выразить схемой (см. рис.13.3). Бюджетный федерализм конкретно выступает как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня - субъектов Федерации, оставляя за своими рамками не менее важную сферу -взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств и конечными их потребителями - получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения), т.е. юридическими и физическими лицами.

Рис. 13.3. Принципиальная схема  системы бюджетно-налогового федерализма в  России

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, распределения и перераспределения  бюджетных средств между уровнями (органами) государственной власти, а внешняя сфера бюджетного федерализма, точнее, внешние (начальные и конечные) бюджетные кругообороты, выражает общественную предназначенность бюджетных отношений как таковых - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Российская  система бюджетного федерализма (в широком  аспекте) включает: два "полюса" бюджетных потоков (федеральный  бюджет и "полюс" из 89 бюджетов субъектов Федерации); налоговый федерализм как разделение налоговых полномочий и налоговой базы между уровнями бюджетной системы; блок финансовых трансфертов (федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ; блок целевых бюджетных фондов;

блок  дотаций и субвенций.

Особую подсистему межбюджетных отношений, которая теоретически не может быть отнесена к специфическим  отношениям бюджетного федерализма, образует механизм межбюджетных связей, возникающих внутри субъекта Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от "полюса" бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к "полюсу" местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма,поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений (если не рассматривать, в свою очередь, каждый субъект как .некую федеративную систему), во-вторых, в соответствии с Конституцией Российской Федерации "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

Систему бюджетного федерализма в России нельзя выразить одной формулой, да к этому и не следует стремиться. Встать на этот путь означало бы одно: максимальное упрощение межбюджетных связей как самоцель независимо от решаемых социальных, финансовых и политических задач и реальных особенностей Российской Федерации.

4. Цели и формы бюджетного выравнивания

Одной из центральных  проблем бюджетного федерализма  является проблема бюджетного выравнивания (сбалансированности). Различаются  понятия вертикальной сбалансированности (вертикального выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (горизонтального выравнивания), которыми широко оперируют в зарубежной практике бюджетного федерализма и которые нашли применение в России с 1994 г. в связи с введением системы трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов. Смысл и цели вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания могут быть различными.

В западных концепциях бюджетного федерализма вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Принцип вертикальной сбалансированности представляет требования как к вышестоящему уровню власти (бюджету), так и к региональным и местным властям (бюджетом). В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функции), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы.

Когда речь идет о "вертикали", имеется в виду устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и  теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью устранить без внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налоговогопотенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета Российской Федерации.

Что касается региональных и местных властей, то принцип  вертикальной сбалансированности накладывает  на них, во-первых, ответственность  за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Как считает  известный американский специалист в области бюджетного федерализма профессор Р.У. Рафьюз, "в том случае, если региональным и местным руководителям понадобится увеличить местные налоги для покрытия более высоких расходов на программы, за которые они отвечают, им, скорее всего, придется проявить особую осторожность при расходовании таких средств, в отличие от средств, которые выделяются из вышестоящего бюджета в виде грантов; ... им придется объяснять, почему обещаемые ими услуги важнее налоговых отчислений и почему более высокое качество услуг стоит того, чтобы налоги увеличивались. Такое положение помогает налогоплательщикам лучше представлять себе прямую взаимосвязь между затратами на оказание той или иной услуги и ожидаемыми количеством и качеством услуг".

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину и человеку гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства и его обязанность предоставлять широкую совокупность государственных услуг; право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы; защита государством материнства и детства; гарантирование социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца; право на государственные пенсии и социальные пособия в соответствии с законом; право на бесплатное или доступную плату за жилище малоимущим; право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду; право каждого на образование, гарантирование общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Вместе с тем  решение задачи обеспечения каждому  гарантированных государством услуг  и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, развернувшийся и продолжающийся экономический кризис, а также процессы приватизации, сопровождающиеся массовым отказом тысяч предприятий от социальных затрат и содержания объектовсоциально-бытовой сферы, грозящие в ближайшем времени "сбросом" излишней численности работников, которые вынуждены обращаться за социальной защитой к государству.

В процессе горизонтального  выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном минимуме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных потребительских рынков.

В последние  годы в Российской Федерации в  методологии бюджетного выравнивания осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов методики их исчисления.

Само по себе бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в  унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан.

5. Принципы и механизмы  взаимодействия федерального, регионального и  местных бюджетов

Структурная перестройка  бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом  от единого государственного бюджета  к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений - взаимодействия бюджетов - состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.