Бюджетное устройство РФ и перспективы совершенствования

2.ЭКОНОМИЧЕСКИЙ  АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО  БЮДЖЕТА РФ НА 2010-2012 ГОДА

   2.1. Параметры экономического  развития Российской  Федерации в 2010-2012 годах

    Мировой экономический кризис, сопровождавшийся сильным падением мировых цен на энергоносители, серьезно ударил по российской экономике и выявил целый комплекс нерешенных проблем, острота которых в прежние годы сглаживалась благоприятной экономической конъюнктурой. Это делает бюджетную систему России крайне уязвимой с точки зрения фискальных рисков и вынуждает проводить более жесткую бюджетную политику с тем, чтобы избежать ситуации, когда правительство будет испытывать сложности по исполнению своих обязательств. В этой связи принято решение основывать бюджетное планирование на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики. 
      На фоне ухудшения ситуации приходится пересматривать параметры бюджетной системы. Но если в части доходов происходит объективное  их сокращение на более чем 40% по сравнению с изначально запланированными, то по расходам ситуация иная. В условиях кризиса обязательства не просто сложно сокращать – их приходится увеличивать, чтобы поддержать ослабленную экономику и незащищенные категории граждан.

      В сложившихся условиях Федеральным законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ было отменено действие закона о бюджете на плановый период 2010-2011 годов, а параметры бюджета на 2009 существенно скорректированы. В результате в номинальном выражении объем доходов федерального бюджета в 2009 году был сокращен по сравнению с изначально запланированным на 38,6%, а расходы федерального бюджета - выросли на 7,4% или с 9,03 трлн. рублей до 9,69 трлн. рублей.

    Исходя  из текущей оценки 2009 года, доходы бюджета  будут еще меньше на 2,3%, а расходы вырастут дополнительно на 3,0% - до 9,98 трлн. рублей.  
Несмотря на значительное ухудшение макроэкономической ситуации в целом и, как следствие, резкое сокращение доходов бюджетной системы объем расходов в следующем году по сравнению с 2009 годом практически не меняется, а по сравнению с изначально запланированным в Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ на 2010 год уменьшается всего на 500 млрд.рублей. В соответствии с обновленными бюджетными проектировками расходы в 2010 году предусмотрены в объеме 9,823 трлн. рублей, в 2011 году – 9,359 трлн. рублей против 9,980 трлн. рублей в 2009 году. При этом существенно меняется структура расходов бюджета. Растет объем трансфертов из федерального бюджета Пенсионному фонду, а также процентные платежи по государственному долгу.

    Резкое  сокращение запланированных доходов  бюджета в ближайшие годы во многом объясняется падением мировых цен  на энергоносители. В 2010-2011 годы мировые  цены на нефть и газ будут на 36-40% (или на 35-40 долларов США) ниже, чем ожидалось ранее. Новый прогноз значительно отличается от прежнего по темпам роста ВВП: если в середине прошлого года ожидалось, что ВВП в 2011 году по сравнению с 2008 годом вырастет более чем на 20%, то согласно текущим оценкам в 2011 году физические объемы ВВП окажутся ниже уровня 2008 года на 5,2%, а номинальный объем ВВП будет на 28-31% ниже первоначальных показателей бюджетных проектировок на 2009-2011 годы.  
     Согласно текущему прогнозу, после глубокого падения ВВП в 2009 году, будет наблюдаться постепенный выход из рецессии.

    Существенно ухудшен прогноз показателей  внешней торговли: в 2010 году по сравнению  с 2009 годом экспорт в долларовом выражении снизится  на 45% , импорт – на 55-58%.

    По  новым оценкам прибыль предприятий  для целей налогообложения будет ниже, чем закладывалось Федеральным законом № 204-ФЗ, на 37% в 2010 году и на 43% в 2011 году.

    Сокращение  доходов ожидается не только из-за ухудшения макроэкономических условий  развития экономики, но и в результате реализации мер налогового стимулирования, принятых в целях преодоления последствий кризиса. Так, на 4 п.п. была снижена ставка налога на прибыль (за счет поступлений в федеральный бюджет), еще 0,5 п.п. федеральной ставки было передано в региональные бюджеты. В результате  ставка налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет снизилась с 6,5% до 2%. Эта мера стоит федеральному бюджету около 1% ВВП в условиях 2009 года.

    Прогноз добычи нефти учитывает то, что  с течением времени уровень добычи на выработанных месторождениях будет снижаться, а возможности добычи на новых месторождениях будут ограничены. В целом, к 2011-2012 годам добыча стабилизируется на уровне 483 млн. т. в год. Экспорт нефти будет постепенно снижаться, при этом внутреннее потребление нефти с ростом российской экономики будет наращиваться.

    Прирост инвестиций в основной капитал  в 2010 году составит порядка 0,5% и будет происходить главным образом за счет капитальных вложений в естественные монополии, а также в отрасли с высокой долей государственного финансирования – транспорт, образование, здравоохранение, ЖКХ и жилищное строительство. В 2011-2012 годах предполагается оживление инвестиционной активности во всех сегментах экономики благодаря стабилизации банковской системы и росту кредитования. Прирост инвестиций в 2011-2012 годах составит 6% и 9% соответственно.

    Доходы  населения в реальном выражении  в 2010 году снизятся на 0,7% по сравнению  с уровнем 2009 года. В последующие  годы реальные доходы будут умеренно расти с темпом 2-3% в год. Средняя  номинальная заработная плата согласно прогнозу будет увеличиваться на  10-11%  в год.  
Целевые параметры инфляции на 2010 год определены на уровне 10%, на 2011 год – 7-8%, на 2012 год - 5-7%.

2.2. Основные характеристики федерального бюджета  на 2010  год и на плановый период 2011 и 2012 годов

    Основные  характеристики федерального бюджета  на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 год сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2010-2012 годы и реализуют  основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах (таблица 2.1):

    Таблица 2.1 
Основные характеристики федерального бюджета на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов [2]

    Таким образом, в 2010-2012 годах сохраняется  тенденция превышения расходов федерального бюджета над доходами, т.е. планируется  дефицит федерального бюджета с  последовательным его снижением  с 8,9 % к ВВП в 2009 году до 3,0% к ВВП в 2012 году.

    В связи с использованием большей части накопленных в Резервном фонде ресурсов на обеспечение сбалансированности  федерального бюджета в 2009 году (более 80%) и нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2010-2012 годах в полном объеме на покрытие расходов, поступления средств в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не планируются, в связи с чем средства Резервного фонда будут практически исчерпаны в 2010 году, а объем средств Фонда национального благосостояния снизится с 2,6 трлн. рублей на начало 2009 года  до 0,9 трлн. рублей на конец 2012 года. 

3. ПУТИ  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ  РФ

    3.1. Цели бюджетной  политики в 2010-2012 годах

    Если  анализировать федеральный бюджет за прошлый год, то с полным основанием можно употребить слово «впервые». Впервые за последние несколько лет под влиянием мирового экономического кризиса он стал дефицитным. Расходы в сумме свыше девяти с половиной триллионов рублей превысили доходы более чем на два триллиона триста миллиардов рублей.

    С другой стороны, именно по этой причине впервые столь подробно и даже скрупулёзно рассматривался весь бюджетный отчёт. Как считает глава Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Юрий Васильев, сам процесс такого тщательного рассмотрения успехов и промахов приводит к совершенствованию бюджетной политики, ориентированной на конечный результат. Подобный анализ позволяет скорректировать и сам размер бюджетного дефицита. Ведь дефицитным был не только общероссийский бюджет, но и бюджеты Фонда социального страхования (доходы – свыше 440 миллиардов, расходы – более 448 с половиной миллиардов рублей) и Федерального фонда обязательного медицинского страхования (соответственно, свыше 126 миллиардов и более 130 миллиардов рублей), законы, об исполнении которых также недавно подписал Президент Дмитрий Медведев. Лишь в бюджете ПФР, вопреки некоторым прогнозам, профицит превысил 214 миллионов рублей (доходы – 3,22 триллиона, расходы – 3,008 триллиона рублей).

    Правительство можно было бы подвергнуть жёсткой  критике за такой большой бюджетный  минус, но мешает важное обстоятельство. Значительная часть прошлогодних расходов шла на решение первостепенных социальных проблем. Россия в отличие от западноевропейских стран не выбрала путь свёртывания различных социальных программ, урезания пенсий и пособий. В прошлом году значительно возросли расходы на пособия по временной нетрудоспособности (149 058,3 миллиона рублей), по материнству и детству (137 084,9 миллиона), на страхование от несчастных случаев на производстве, оплату медпомощи беременным женщинам, а также на диспансерное наблюдение ребёнка в течение первого года жизни. Дважды поднимались пенсии, регулярно росли зарплаты бюджетников.

    Сейчас  бродит немало предложений по сокращению бюджетного дефицита за счёт социальной сферы. Но анализ бюджетного опыта убеждает в том, что следует сокращать не финансирование всей социальной инфраструктуры, а существенно улучшать работу по оказанию адресной помощи социально незащищённым гражданам. Наряду с увеличением доходов за счёт займов, налогов, акцизов, приватизации требуется более жёстко контролировать расходы, формируя бюджет именно через конкретные государственные программы, в том числе и социальные. Одним словом, требуется жить по средствам. [9, с.15]

    Рост  бюджетного дефицита заставляет многие правительства повышать налоги. Им приходится изыскивать способы сделать это так, чтобы не подорвать восстановление экономики.

    И тут возникает вопрос: с кого взять денег?

    Выбор будет непростым. Слабость рынка  жилья затрудняет повышение налогов  на недвижимость, а высокая безработица — на доходы физлиц. Многие экономисты традиционно негативно относятся к повышению подоходного налога, так как оно отрицательно влияет на вовлеченность работников в производственный процесс и на производительность труда. Правительства некоторых стран (США, Ирландии, Великобритании) повысили верхнюю планку налога для наиболее состоятельных граждан. Это был популярный ход сразу после кризиса, так как в числе последних было много банкиров, но теперь чиновники опасаются, что это заставит богатых людей передислоцироваться в юрисдикции с более низкими налогами.

    Повышение НДС затруднительно во многих странах  Европы, где он и так уже высок. Правда, планы сделать это все-таки анонсировали Великобритания, Венгрия, Греция, Испания, Литва, Польша, Португалия, Румыния, Финляндия, Хорватия, а также Новая Зеландия. Аналогичную возможность рассматривают Мексика и Китай.

    Ужесточение бюджетной политики породило первые протесты. В Австралии решение  обложить налогом прибыль компаний, добывающих уголь и железную руду, привело летом к отставке правительства. А во Франции недавно прошли массовые демонстрации против повышения пенсионного возраста, которое должно облегчить бремя бюджетного финансирования пенсионной системы.

    Нужно повышать налоги, в наименьшей степени, подрывающие экономический рост, говорится в докладе Организации экономического сотрудничества и развития, т. е. налоги на собственность и потребление, а не на доходы граждан и прибыль компаний. В США Техас, Орегон и Мичиган ввели налог с оборота, который «фактически похож на НДС», и ряд штатов могут последовать их примеру, говорит Филип Робинсон, директор глобальной практики по косвенным налогам Ernst & Young. А длящийся уже десятилетие тренд на снижение налога на прибыль компаний и повышение косвенных налогов в этом году только ускорился, отмечает Аннели Коллинз, директор по налоговой политике KPMG в Великобритании. Например, Великобритания планирует в ближайшие четыре года снизить налог на прибыль с 28 до 24%, а Австралия — с 28 до 30%. Снижают налог также Новая Зеландия, Корея и Венгрия. Россия в кризис снизила налог на прибыль с 24 до 20%; правительство намерено сохранить его на этом уровне, заявил премьер-министр Владимир Путин.