Бюджетная система РФ

6. Принцип межбюджетных  отношений характеризует

бюджетную систему  с позиций распределения и  закрепления расходов по уровням  бюджетной системы, установления равновесия бюджетных прав всех органов власти в отношении своих бюджетов, принятия мер по выравниванию уровней минимальной  бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

Принцип межбюджетных отношений означает, что отдельные  виды бюджетных расходов из бюджета  вышестоящего уровня по решению органа власти могут передаваться в бюджеты  нижестоящих уровней.

7. Принцип универсальности  бюджетов предполагает, что бюджеты субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными бюджетами, а местные бюджеты во взаимоотношениях с региональными бюджетами (бюджетами субъектов РФ) используют единые методики расчета нормативных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, порядка расчета уплаты федеральных, региональных и местных налогов и сборов, формирующих доходную часть бюджетов всех уровней бюджетной системы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2 Формирование  бюджета на федеральном и местном  уровнях 

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под бюджетом любого уровня понимается «... форма  образования и расходования фонда  денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления». Такое  расплывчатое понятие бюджета, безусловно, не стимулирует налогоплательщиков (а ими, с точки зрения истинных понятий, являются только граждане) и  ведет к тому же к постоянным и  подчас ничем не аргументированным  спорам в законодательных (представительных) органах власти при утверждении  ими соответствующих бюджетов. Как  показывает практика, нечеткое формулирование понятия основного элемента бюджетного процесса – бюджета  дает чиновникам возможность использовать бюджеты  различного уровня для финансирования искусственно созданных ими целей, функций и задач. Поэтому в  понятии «бюджет» должны быть четко  сформулированы его цель и в отношении  кого реализуется эта цель.

Исходя из вышесказанного под бюджетом надо понимать создаваемый  государством, в лице органов государственной  власти и местного самоуправления, финансовый механизм для достижения конкретного определенного уровня качества жизни граждан^*. Именно эта цель соответствует основным положениям, отмеченным в принципах устойчивого развития, и достижению ее должен быть подчинен весь бюджетный процесс . В этом случае бюджет выступает как силовая компонента обобщенных средств управления.

Таким образом, главным в бюджетном процессе является его цель (уровень качества жизни граждан) и то, как она  достигается. Поэтому обсуждение и  принятие бюджетов разных уровней, которые  наблюдаются сейчас, в сущности, не отображает истинного смысла бюджетов. Законодательные органы власти должны контролировать не столько расходование бюджетных средств, сколько эффективность достижения цели бюджета, т. е. результат деятельности исполнительной власти. В этом случае у исполнительной власти появляется широта маневра для достижения поставленной цели, что невозможно сделать сейчас, при строго заданных параметрах исполнения каждой расходной бюджетной строки.

Для реализации указанной бюджетной цели на федеральном, региональном и местном уровнях  задаются во времени (например, на четыре года) конкретные ежегодные значения уровня качества жизни граждан. Эти  значения должны быть утверждены (узаконены) законодательными органами власти соответствующего уровня. Для достижения  каждого  конкретного уровня качества жизни  граждан, проживающих на территории округа, Правительством ХМАО определяются необходимые финансовые, материальные, сырьевые (в том числе количество добываемой нефти) и трудовые ресурсы, т.е. в управление  экономикой вводится метод «балансового планирования». Именно такой подход был применен в СССР при подготовке первого  пятилетнего плана (1928/1929 – 1932/1933 годы).

При этом надо отметить, что в состав ресурсов, необходимых  для достижения регионального уровня качества жизни, входят все ресурсы, находящиеся на территории округа, в том числе   у коммерческих организаций.

В настоящее  время вполне созрел стратегический вопрос об источниках финансирования и материального обеспечения  добычи необходимых для России объемов  нефти на территории ХМАО, а также  о создании для этого должных  условий экономико-правового характера  со стороны Федерации и округа.

Сейчас такой  объем добычи нефти обеспечивается усилиями самих нефтяных компаний и  их производственных структур, автономного  округа и соответствующих муниципальных  образований. Федеральный центр  ни финансово-материальными ресурсами, ни созданием конкретных условий  экономико-правового характера практически  не участвует в решении данного  вопроса. В то же время он обязан, хотя бы из-за наличия у него в  собственности определенных пакетов  акций данных коммерческих организаций, участвовать в указанном процессе.

Количество добываемой нефти, определяемое Правительством ХМАО с целью достижения конкретного  ежегодного уровня качества жизни граждан, проживающих на территории автономного округа, должно обеспечиваться, в том числе, финансово-материальными ресурсами всего округа. В соответствии с «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации» основным заказчиком по добыче нефти в округе сверх указанных объемов является государство. Оно должно размещать на территории ХМАО федеральный заказ на поставку данного количества нефти на внутренний и внешний рынки и определять механизм обеспечения этого заказа финансовыми и материальными ресурсами. Государство и ХМАО также создают необходимые условия экономико-правового характера для добычи закрепленных за ними объемов нефти. Этот процесс и пути его реализации должны стать предметом трехстороннего договора (соглашения) между Российской Федерацией, ХМАО и нефтяными компаниями.

Важно также  отметить, что если на федеральном, региональном и местном уровнях  принимается предложенная здесь  схема организации бюджетного процесса «цель бюджета – необходимые  ресурсы – реализация данной цели», то вопрос о реальности бюджета, по поводу которой идут ожесточенные споры между исполнительными и законодательными (представительными) органами, а также уровнями власти, отпадает сам по себе. Бюджет всегда будет реальным, и достижение цели бюджета будет зависеть не от того, сколько соберется доходов, а от качества управления на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.

Для практической реализации бюджетной цели необходимо принять в законодательном порядке  государственные минимальные социальные стандарты, которые обеспечат основные  социальные гарантии граждан и конкретизируют задачи бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном  уровнях. Принятие таких общероссийских и  региональных стандартов приведет в  конечном счете к совершенствованию  бюджетно-финансовой работы всей вертикали  органов государственной власти и местного самоуправления, а также  к повышению их ответственности  в данной сфере деятельности.

Государственные минимальные социальные стандарты  ХМАО (далее – социальные стандарты) должны выполнять роль минимальных социальных нормативов и утверждаться законом автономного округа. В округе должна быть создана единая система социальных стандартов (нормативов).

Социальный стандарт разрабатывается для каждой социальной и социально-профессиональной группы граждан. Стандарты для каждой такой  группы граждан и общая численность  граждан в группах (в целом  население) на территории ХМАО и будут определять количественные характеристики окружного бюджета, т.е. в конечном счете финансовые, материальные, сырьевые и трудовые ресурсы, необходимые для достижения конкретного ежегодного уровня качества жизни. Таким образом, социальные стандарты различны для каждой указанной группы граждан, но через каждый из них достигается определенный уровень качества жизни для всех групп граждан.

Введение социальных стандартов на всей территории Российской Федерации должно быть направлено на решение следующих задач:

совершенствование механизма реализации основных конституционных  прав, гарантированных гражданам;

удовлетворение  важнейших потребностей граждан;

сохранение единого  социального пространства страны на основе выравнивания условий доступности  потребления материальных благ и  услуг в различных регионах России;

повышение обоснованности формирования бюджетов, прежде всего  на уровне субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления;

концентрацию  финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социальной политики. 

Совокупность  взаимосвязанных федеральных и  региональных социальных стандартов образует единую федеральную систему таких  стандартов.

Формирование  единой федеральной системы социальных стандартов должно осуществляться исходя из следующих основных принципов:

безусловное соблюдение конституционных прав граждан;

всесторонняя  обоснованность устанавливаемых стандартов;

предоставление  всем социальным и социально-профессиональным группам граждан равных гарантий и обеспечение общедоступности  социальных услуг государственных  и муниципальных учреждений;

гласность и  информированность граждан о  социальных стандартах;

учет прогрессивных  изменений в сфере социального  развития;

ответственность органов государственной власти за применение и соблюдение социальных стандартов. 

Формирование  и введение в действие государственной  системы социальной стандартизации может обеспечить создание принципиально  нового механизма нормативно-правового  регулирования государством развития всей весьма  разнообразной по  структуре социальной сферы.

На федеральном  уровне следует устанавливать единые для всей России социальные стандарты. Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свои стандарты с  учетом региональных условий и возможностей. При этом региональные социальные стандарты  не могут ухудшать уровень качества жизни граждан, предусмотренный  стандартами Российской Федерации.

Разработку социальных стандартов следует осуществлять по двум основным направлениям (группам). Первое из них связано с обоснованием норм прямого действия, регулирующих прежде всего сферу доходов граждан  и обеспечивающих гарантии приобретения ими минимума материальных благ и  услуг, оплачиваемых гражданами из своих  доходов. Второе направление охватывает сферу государственного предоставления минимума социально значимых услуг.

По первой группе в основу стандартизации может быть положен прожиточный минимум  по социальным и социально-профессиональным группам граждан. Вторая группа стандартов для отраслей социальной сферы могла  бы устанавливать минимальный фиксированный  набор социально значимых услуг, ограниченный по видам и объему, с указанием технологии их предоставления.

Формирование  социальных стандартов следует увязывать  с целями и задачами социальной политики, финансово-материальными возможностями  государства и регионов. В рамках этой работы на первом этапе необходимо выделить по каждой отрасли экономики  приоритетные направления и ключевые показатели для разработки общероссийских и региональных социальных стандартов.

В связи с  этим большую роль в достижении определенного  уровня качества жизни всех российских граждан будет играть вопрос о  принципах формирования федерального бюджета. Безусловно, любой бюджет должен формироваться исходя из его цели и объема задач и функций, выполняемых органами власти соответствующего уровня, так как их деятельность финансируется непосредственно из конкретных бюджетов.

Принципиально федеральные органы государственной  власти, в том числе и президент, должны выполнять лишь две функции: обеспечение безопасности гражданского общества в целом и, в частности, отдельного гражданина;

регулирование отношений между гражданином  – гражданским обществом –  государством. При этом преследуется  главная государственная цель –  достижение определенного уровня качества жизни граждан. 

В то же время  федеральные министерства и ведомства  должны являться отраслевыми координирующими  центрами, осуществляющими свою деятельность по следующим направлениям:

государственная политика в отрасли;

государственное планирование отрасли;

научно-технологическая  политика в отрасли. 

Исходя из цели, функций и задач управления федеральных  органов государственной власти определяются их количество и численность  работников, а также количественные  характеристики федерального бюджета, т.е. в конечном счете финансовые, материальные, сырьевые и трудовые ресурсы необходимые для достижения конкретного ежегодного уровня качества жизни. Таким образом, доходная часть (в денежной и товарной формах) федерального бюджета должна формироваться  не как определенная доля установленных федеральными законами налогов и обязательных платежей, а как конкретная суммарная денежно-товарная величина, позволяющая достичь поставленной бюджетной цели.

    Поэтому, для достижения общей цели федерального, региональных и местных бюджетов органам государственной власти и местного самоуправления надо осуществлять бюджетную политику, отвечающую сегодняшней  реальной ситуации в стране и регионах.