Банковский надзор. Международный опыт

    При всем разнообразии кредитных организаций и их политики можно выделить по величине три группы. К первой относятся крупные (структурообразующие) кредитные организации, имеющие существенное значение для денежной системы Российской Федерации. Для таких банков характерна концентрация межбанковских операций, лидерство в объемах кредитов, предоставленных экономике (в том числе в отраслевом и региональном разрезе), привлечение значительного объема средств клиентов (в том числе населения). Количественные критерии данных параметров должны учитывать общефедеральный и региональный аспекты.

    Во  вторую группу включаются средние банки  с диверсифицированным кредитным  и депозитным портфелем, которые  по масштабам значительно уступают кредитным организациям первой группы. Третья группа состоит из мелких банков, главным образом, имеющих узкую специализацию.

    Причины кризисного состояния проблемного  банка индивидуальны. Вместе с тем, их можно объединить в три основные группы.

1. Криминальные банки. Утеря ликвидности вызвана крупными невозвратами кредитов инсайдерами, владельцами, а также прямыми хищениями. Формальный признак — обязательства не обеспечены реальным имуществом и активами на крупную сумму.
2. Неудовлетворительно управляемые банки. Проблемы с ликвидностью таких банков связаны с отвлечениями средств в инфраструктуры, крупные сомнительные проекты, осуществляемые без учета конъюнктуры рынка и не представляющие народно-хозяйственной значимости для решения экономических и социальных проблем страны, региона. К числу таких банков можно отнести те, которые предполагали нерыночные условия привлечения депозитов (в первую очередь населения) или, например, вкладывали средства в элитное жилье и т. п.
3. Банки, проводившие вынужденно рискованную политику и предоставлявшие кредиты на поддержание социально-экономического комплекса страны (региона), например, кредитование энерго- и коммунального хозяйства.

    Применяемые меры регулирования должны учитывать  величину банка, степень и причины  возникновения проблем. Немаловажное значение имеет создание специальной  системы надзора на федеральном  и региональном уровнях за крупными (структурообразующими) банками.

3.2.5. Принципы воздействия  на проблемные  банки

    Среди арсенала мер воздействия Центрального банка на проблемные кредитные организации  можно было бы выделить следующие  меры стабилизационного характера:

• а) совещания и консультации в надзорных органах, нацеленные на выработку путей преодоления финансовых трудностей;
• принятие кредитной организацией письменных обязательств об устранении недостатков, исправление которых не предполагает вмешательство органов надзора в обычный режим банковской деятельности;
• соглашение между кредитной организацией и банком России, которое заключается в целях преодоления более серьезных недостатков деятельности банка, когда адекватные шаги требуется предпринять немедленно, однако степень развития возникших проблем не угрожает платежеспособности банка. В этом случае ЦБ РФ может воздержаться от применения санкций в рамках достигнутых договоренностей;
• письменное предупреждение банка России кредитной организации о выявленных недостатках и возможности применения мер воздействия;
• предоставление банком России чрезвычайного (7 дней), ломбардного (90 дней) и других видов кредитов. Кредит целесообразно предоставлять банку при реальной возможности восстановить платежеспособность и наличии достаточного обеспечения, выдавая его отдельными траншами по мере выполнения согласованных с Банком России мероприятий. В качестве обеспечения можно принимать не только ликвидные активы банка, но и средства учредителей, а также других участников банка. Состав принимаемого в этом случае обеспечения целесообразно расширить, включив в него средства на счетах в первоклассных банках стран-членов ОЭСР, драгоценные металлы в слитках. Банку России целесообразно добиваться, возможно, более полной мобилизации внутренних возможностей банка (продажа долгов банка, зданий, незавершенного строительства). Аккумулированные за счет этих источников средства должны составлять не менее 50 % стоимости программы финансовой реабилитации. При этом разрабатываются механизмы контроля за внутренней деятельностью банка, предотвращающие использование ссуды не по назначению (включая визирование всех расходных документов уполномоченным банком России лицом);
• введение Временной администрации по управлению кредитной организацией для оценки реалистичности перспектив стабилизации деятельности или необходимости отзыва лицензии.

    При присоединении проблемного банка  к надежному банку Центральный  банк РФ может создать на определенный срок режим наибольшего благоприятствования  объединенной кредитной организации, включая:

• предоставление кредита под залог ликвидных активов;
• снижение норм отчислений в фонд обязательных резервов;
• неприменение санкций за нарушение отдельных нормативов;
• отсрочку погашения задолженности присоединенной кредитной организации перед Банком России.

    Необходимость активизации банковского надзора  и реструктуризации кредитно-денежной системы в отсутствии специализированного  органа по проведению реструктуризационных мероприятий приводит к потребности  в дополнительном методическом обеспечении вопросов санирования и укрепления капитальной базы проблемных банков. При этом важное значение имеет определение признаков и критериев выбора санируемых банков и характера санирования, а в плане практической деятельности — подбор покупателей слабых банков, инициирование новых форм концентрации банковского капитала, включая образование холдингов, пулов и консорциумов. Меры административного характера — санкции:

• штрафы (применяются, как правило, незамедлительно);
• предписания (распоряжение) об устранении недостатков и проведении мероприятий по финансовому оздоровлению;
• предписание о замене руководства кредитной организации (филиала);
• предписание о запрете на осуществление отдельных банковских операций;
• предписание о запрете на открытие филиалов;
• отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

    При применении санкций целесообразно  последовательно соблюдать принцип  неотвратимости наказания. Поводом  для жестких мер (вплоть до отзыва лицензии) должны стать факты умышленного  введения в заблуждение надзорного органа, в том числе путем предоставления недостоверной отчетности.

3.2.6. Применение к кредитным  организациям мер  регулирования

    Банк  России несет ответственность за стабильность банковской системы, а  не за финансовое состояние каждой кредитной организации. Поэтому конкретный состав мер регулирования целесообразно определять на базе комплексной оценки функциональной роли банка и степени развития финансовых трудностей. По отношению к структурообразующим банкам в зависимости от степени развития трудностей ЦБ РФ может использовать различные формы вышеупомянутых соглашений или непосредственное управление путем введения Временной администрации. Особое значение должно приобрести предоставление кредита до перехода финансовых трудностей в форму неплатежеспособности. Из административных форм регулирования желательно использовать те, которые не связаны с ограничением возможностей банков самостоятельно преодолеть трудности (т. е. не применять ограничения на проведение банковских операций). Особое значение приобретает политика переговоров ЦБ РФ с банками, обусловливающая отказ от санкций или выделения кредита конкретными условиями. Применение санкций в форме ограничения отдельных направлений деятельности банка в целях локализации последствий финансовых трудностей возможно только при безуспешности всех стабилизационных мер.

    Для средних и мелких банков целесообразно  делать акцент на меры административного  характера (санкций), которые включают ограничения совершаемых банком операций для локализации возникших  трудностей. Применение мер стабилизационного характера возможно в первую очередь применять к банкам, финансовые трудности которых вызваны вынужденно рискованной кредитной политикой. Их применение возможно только при очень ответственном, конструктивном подходе менеджеров и собственников банка к взаимодействию с ЦБ РФ и при отсутствии элементов криминальности и других злоупотреблений в руководстве кредитной организацией. В противном случае можно создать предпосылки еще больших злоупотреблений под прикрытием соглашений с Центральным банком.

    Таким образом, основным принципом применения инструментария регулирования ЦБ РФ является жесткость в отношении  нарушений законодательства и нормативных  актов Банка России в сочетании  с активной позицией по стабилизации функционально значимых банков при приоритетности решения общесистемных задач над проблемами конкретной кредитной организации.

3.2.7. Взаимодействие Банка  России при организации  надзора с государственными  и международными  организациями

    Своевременное выявление проблем банка может быть достигнуто путем постоянного сотрудничества ЦБ с аудиторскими фирмами и последних с банками, что должно дополнить ежегодные разовые проверки. Подобное взаимодействие может носить формы встреч с руководством для изучения текущей отчетности, периодических проверок системы внутреннего контроля банка. Особое внимание необходимо уделять качеству кредитного портфеля коммерческого банка, анализу состояния дел, возможности реализации залога и т. д. По результатам проверки составляется аналитическая записка руководству, в которой описываются выявленные проблемы и предлагаются конкретные обязательные и рекомендательные предложения по их устранению. Если при повторной проверке финансовое состояние коммерческого банка ухудшается, а план мероприятий аудиторской фирмы не выполняется, фирма должна информировать об этом Банк России.

    Одновременно  необходимо активизировать позицию  Банка России по регулированию аудиторской  деятельности. Улучшению качества аудита может способствовать создание саморегулирующейся профессиональной организации, введение в практику предварительного согласования с ЦБ РФ аудиторских фирм для проверок крупных (структурообразующих) банков, введение системы надзора за аудиторскими фирмами, их персоналом, прежде всего, по линии анализа качества аудиторских проверок, применение мер воздействия к фирмам и аудиторам, уровень работы которых не отвечает требованиям Банка России.

    Создание  государственных структур по работе с проблемными кредитными организациями  Важной составляющей перспективного банковского надзора является организационное обособление от Банка России процедур контроля за ликвидацией несостоятельных банков. Для решения этой проблемы можно предложить создание Федерального агентства по делам банкротства кредитных организаций или наделить указанными функциями уже существующее Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве). Такое решение позволит передать несвойственную для ЦБ работу по ликвидации банков после отзыва лицензии на совершение банковских операций в специальный федеральный орган исполнительной власти, который должен обеспечить во время ликвидационных процедур сохранность имущества и активов кредитной организации, денежных средств банка и его клиентов на корреспондентских счетах и в форме наличности в кассе.

    Создание организации (корпорации) по гарантированию сохранности средств вкладчиков (кредиторов) может также внести вклад в работу с проблемными банками. Ее роль видится в оказании финансовой поддержки и участии в реорганизации кредитных организаций в интересах вкладчиков, а также в дифференциации ставок за гарантирование вкладов в зависимости от надежности банка. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что Банку России еще определенное время придется решать значительный круг проблем, связанных с ликвидацией банков, поскольку создание ответственных структур по различным причинам растягивается на длительный срок. Поскольку одной из основных сложностей в преодолении трудностей проблемных банков является определение финансовых источников восстановления нормальной работы кредитной организации, представляется целесообразным рассмотреть возможность формирования Фонда реструктуризации кредитных организаций. Источниками ресурсов Фонда могли бы стать:

• часть прибыли Центрального банка РФ, освобожденной по согласованию с Правительством РФ от перечисления в бюджет;
• долгосрочные кредиты Банка России, предоставляемые Фонду в объемах, согласованных с Госдумой и Правительством РФ;
• средства федерального Правительства;
• финансирование международных организаций.

    Объективно  интересы участников в поддержке Фонда объединяются особой значимостью банковской системы для нормального функционирования экономики. Средства Фонда предоставлялись бы на возвратной основе банкам, заинтересованным в преодолении текущих трудностей путем реструктуризации. Выделение денег должно сопровождаться жестким контролем за всеми аспектами банка-заемщика, исключающего "проедание" выделенных средств, в том числе через введение Временной администрации (администратора).