Управление развитием Севера России

Следующим важным шагом стало  осмысление проблем устойчивого  развития на уровне городов и поселений, а также принятие и реализация «Местных повесток дня на 21 век».

В России в 1996 г. была утверждена правительственная «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому  развитию». Однако, несмотря на существование отдельных положительных примеров, до настоящего времени в стране не наблюдается широкого движения по реализации принципов устойчивого развития, особенно на местном уровне. Между тем, в мировой теории и практике реализации принципов устойчивого развития признано, что именно местный уровень, особенно города, являются «центрами реализации принципов устойчивого развития, а стратегическое управление - основной технологией их реализации».

Попытаемся определить главные  причины того, почему в большинстве  российских городов, в том числе (а может быть даже в особенности) в городах Крайнего Севера, не получила распространения практика принятия и реализации «Местных повесток дня на 21 век». Другими словами тех документов, в которых идеи и принципы устойчивого развития приобретают форму конкретных планов действий на основе разработки соответствующих долгосрочных стратегий.

Первоначально определимся  с понятием устойчивого развития применительно к городским поселениям. Обобщая общепризнанные принципы устойчивого развития, в соответствии с концепцией Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, и подходы современных исследователей проблем городского развития, можно дать следующее определение: под устойчивым развитием города понимается его сбалансированное развитие в условиях увязки и согласования интересов различных социальных групп, субъектов управления и хозяйствования, функционирующих в городе и обеспечивающих соблюдение баланса триады «население – хозяйство - природа», что подразумевает сочетание принципов социальной справедливости, экономической эффективности и экологической безопасности для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений жителей города.

Следует признать, что полностью  и надолго обеспечить такой характер развития практически невозможно и  можно говорить только о стремлении и приближении к указанной  сбалансированности, составляющей сущность устойчивого развития. Это долговременный планомерный процесс, требующий глубокого понимания у всех слоёв населения, решения комплекса политических, экономических, социальных и экологических задач, а также учета институциональных факторов.

Для анализа существующих предпосылок для постановки и  реализации стратегических целей устойчивого развития городов Севера воспользуемся результатами исследования выполненного с участием автора в октябре-ноября 2009 года в рамках подготовки доклада от ИЭП КНЦ РАН для XXIX съезда Союза городов Заполярья и Крайнего Севера по запросу Президента этого Союза. Информационной базой исследования послужили данные, предоставленные из 30 городов и муниципальных районов, входящих в Союз, т.е. 56,6% их общего числа.

Эта информация включала систему  показателей социально-экономического развития за период 2006 – первое полугодие 2009 г. (были запрошены показатели, характеризующие  изменение объемов работ по основным видам экономической деятельности, динамику инвестиций, миграционное движение населения, занятость и безработицу, развитие малого предпринимательства, уровень жизни, состояние муниципальных бюджетов), а также анкету, вопросы которой были адресованы руководителю города и касались актуальных вопросов состояния, основных проблем и потенциала развития города.

Анализ состояния экономики  северных городов по показателям  динамики промышленного производства, объемов строительных работ и инвестиций показал, что в большинстве из них ситуация характеризовалась крайней неустойчивостью, со значительными колебаниями роста (спада) уже в период 2006-2008 гг. Что касается показателей первого полугодия 2009 г., то под влиянием мирового финансово-экономического кризиса практически для абсолютного большинства обследованных городов (93%) была характерна отрицательная динамика всех или отдельных экономических показателей.

Для экономики северных городов, многие из которых являются монопрофильными, особую актуальность представляет развитие малого бизнеса. По показателям доли занятых на малых предприятиях в общей численности занятого населения и доле индивидуальных предпринимателей, в северных городах есть как лидеры, где такие показатели заметно превышают среднероссийский уровень , так и аутсайдеры, где роль малого бизнеса незначительна . В целом выше или близкие к среднероссийскому уровню показатели доли занятых в малом предпринимательстве демонстрируют 45% муниципалитетов, а более чем половина исследованной выборки городов отстают от средних значений соответствующих показателей по стране. Анализ также показал, что если до 2008 г. в большинстве городов наблюдалась тенденция роста занятых в малом бизнесе, то в 2009 г. она сменилась спадом, что, очевидно, связано с негативным влиянием кризиса.

Для оценки уровня доходов  населения анализировался показатель соотношения средней заработной платы и прожиточного минимума.

Фактические значения данного  показателя, представленные от городов  и муниципальных районов имеют  большую дифференциацию. Однако, в  большинстве случаев они не обеспечивают уровень, который соответствует  «пороговому значению» показателей  устойчивого развития, т.е. предельно-критических  величин, несоблюдение которых приводит к формированию разрушительных тенденций  в социальной, экономической и  экологической сферах территории, угрожающих ее устойчивому развитию [3, с. 19] С  учетом мирового опыта считается, что таким пороговым (предельно-критическим) значением соотношения средней заработной платы и прожиточного минимума является 4:1, а в регионах Крайнего Севера, где для компенсации тяжелых природно-климатических условий проживания необходимо обеспечивать работающим экономические преимущества жизни на Севере, такое соотношение должно быть выше (т.е. не менее 5:1). В действительности в 2008 г. из обследованных городов только в трех городах (10%) был превышен такой порог, в то время как в пяти северных городах (в том числе в г. Апатиты) превышение средней заработной над прожиточным минимумом не достигало трех раз, т.е. было существенно ниже предельно-критического значения.

Что касается миграционного  движения населения, то, как показал  анализ, только в 2-х городах (т.е. в менее чем в 10% из обследованных) за три последних года наблюдается устойчивый миграционный прирост, а в остальных преобладает миграционная убыль. Этот факт, учитывая большую долю молодежи среди убывающих и отсутствие действенных механизмов привлечения молодых специалистов для работы в регионы Севера, существенно ухудшает предпосылки для решения задач устойчивого развития этих городов в ближайшем будущем.

Оценка бюджетных показателей  демонстрирует нестабильность финансовой ситуации на муниципальном уровне, которая обострилась в условиях кризиса. По итогам 2008 г. с дефицитом исполнили свои бюджеты 55% муниципальных образований, а в первом полугодии 2009 г. их доля еще возросла. В большинстве обследованных городов (58%) уровень собственных доходов не достигает 50% общей суммы доходов, что говорит о высокой зависимости их бюджетов от межбюджетных трансфертов.

Таким образом, анализ статистических показателей северных городов и  муниципальных районов выявил в  качестве типичных проблем слабость ресурсно-бюджетной базы, продолжающуюся миграционную убыль населения, относительно низкий уровень доходов населения, слабое развитие малого бизнеса, что, в целом, значительно ухудшает предпосылки их устойчивого развития.

Наряду с количественными  характеристиками представляют интерес  результаты анкетного опроса руководителей  городских поселений, выполненного в рамках упомянутого выше исследования. Анкета включала 8 вопросов, по 4-м из которых необходимо было выбрать ответ из предложенных вариантов (закрытые вопросы), а по остальным сформулировать собственный ответ (открытые).

Поскольку цель исследования состояла в оценке положения северных муниципалитетов в условиях кризиса  и осуществляемых антикризисных  мерах, то большинство вопросов было ориентировано на выявление данных аспектов. Тем не менее, в анкету были включены три вопроса общего характера, непосредственно не связанные с глобальным кризисом. В частности, руководителям городов и муниципальных районов предлагалось назвать 2-3 наиболее острых из существующих проблем города (района). Всего в анкетах было дано 73 различных формулировок проблем, которые мы объединили в 5 групп:

1) проблемы в жилищно-коммунальном  комплексе муниципалитета (доля  этой группы составила 40% от  общего числа ответов);

2) недостаток финансовых  ресурсов и доходов бюджета  (22%);

3) проблемы экономики  (20%);

4) организационные и институциональные  проблемы (10%);

5) проблемы занятости  (8%).

Как видно, в числе наиболее острых проблем городов и районов  с заметным отрывом первенствуют проблемы ЖКХ. Именно эта сфера определяет жизнеобеспечение поселений, за которое в значительной степени несут ответственность местные органы самоуправления, что крайне тяжело делать в условиях жестких ресурсных ограничений.

Второй открытый вопрос заключался в следующем: «Какие первоочередные меры должны быть предприняты для преодоления или снижения остроты указанных проблем на уровне:

а) региональных органов  власти

б) федеральных органов  власти»

Все предложенные руководителями муниципалитетов меры, которые они  ожидают со стороны региональных органов власти (всего было предложено 35 вариантов) были объединены в 3 группы: меры по поддержке предпринимательства, занятости и социальной политики (38%); меры по поддержке ЖКХ (31%); меры по совершенствованию бюджетного процесса, укреплению экономической базы муниципалитетов (31%).

Приоритет в действиях  со стороны федеральных органов  власти отдается мерам государственной поддержки экономики и социальной сферы северных городов и районов, а также совершенствования законодательного регулирования и, прежде всего, налогово-бюджетной сферы в направлении укрепления доходной базы местных бюджетов.

Одно из наиболее часто  упоминавшихся направлений требуемой  государственной поддержки касалось поддержки моногородов и градообразующих предприятий, проблемы которых в условиях Крайнего Севера имеют особую остроту.

Последний вопрос анкеты предлагал  определить, к какой группе, из указанных  трех типов городов, по мнению руководителя, относится его город:

- «города, обладающие  благоприятными предпосылками для  интенсивного развития, инвестиционно привлекательные»;

- «города, нуждающиеся  в реструктуризации экономической  базы, ее диверсификации»;

- «депрессивные города, объективно  не имеющие благоприятных предпосылок для интенсивного развития, инвестиционно малопривлекательные».

Большинство респондентов (64%) отнесли свое поселение к первому  типу, а 36% - ко второму типу. Руководителей, оценивающих свой город или район  как депрессивный, не оказалось. Это  показывает, с одной стороны, сохранение в городах Севера высокого потенциала и возможностей для дальнейшего развития. С другой – достаточно высокую долю городов, нуждающихся в реструктуризации их экономической базы. Следовательно, существует неоднозначность положения северных городов. Наряду с наличием острых социально-экономических проблем и ресурсных ограничений, которые еще более усугублены негативным влиянием кризиса, особенно в моногородах, у большого числа северных городов сохраняется потенциал постановки и реализации целей перехода к устойчивому развитию. В то же время, более трети обследованных городов нуждаются в серьезной реструктуризации их экономической базы, диверсификации, экстренных мер по решению острых социальных проблем

Таким образом, обобщая результаты анализа положения обследованных северных городов, можно констатировать, что для большинства из них более актуальным остается решение задач текущего выживания, чем постановка и последовательное решение долгосрочных целей устойчивого развития и формирование соответствующих стратегий на принципах «Местных повесток дня на 21 век». Для преодоления существующих проблем и создания условий для их устойчивого социально-экономического развития необходимы как специальные меры поддержки со стороны государства, так и активные действия самих муниципалитетов. Меры со стороны государства должны включать, во-первых, совершенствование законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления и, прежде всего, в направлении расширения доходной базы местных бюджетов, позволяющей формировать предпосылки для их перехода к устойчивому развитию, реализации принципов саморазвития. Во-вторых, необходимо осуществление мер прямой поддержки многих муниципальных образований Крайнего Севера и Арктики, прежде всего моногородов, которые в условиях кризиса оказались в особо тяжелом положении.

Определенные шаги со стороны  федеральных органов власти по указанным направлениям предпринимаются, однако они пока недостаточны. Например, Министерство регионального развития РФ в последнее время усилило внимание к проблемам моногородов. Выработаны критерии такого статуса и на их основе составлен перечень моногородов, в который вошло 335 населенных пункта (из них 223 с численностью более 10 тыс. чел.). Принято решение о необходимости разработки такими городами стратегических плановых документов – комплексных планов социально-экономического развития на 5-10 летний период, после экспертизы которых, может быть принято решение о финансовой поддержке реализации инвестиционных проектов, предусмотренных в них, со стороны федеральных ведомств. Установлено, что структура и содержание комплексных планов должна отвечать единым требованиям, а соответствующие процедуры рассмотрения планировалось начать с января 2010 г. Однако по состоянию на конец февраля 2010 г. соответствующие методические указания и требования к комплексным планам развития моногородов не утверждены. Следует заметить, что проект указанных методических указаний, предъявляет такие требования к содержанию данного планового документа, которые очень трудно выполнить собственными силами в большинстве муниципалитетов (т.е. без привлечения высококвалифицированных экспертов). В случае утверждения проекта в нынешнем виде, возможность получения федеральной поддержки многими моногородами будет искусственно ограничена. То есть, принимаемые на федеральном уровне подходы к решению проблем моногородов вряд ли позволят их решить в большинстве таких городов, несмотря на повышенное к ним внимание. Поэтому необходимы более радикальные меры по созданию условий для всех муниципальных образований, в том числе городов российского Севера, позволяющих им заниматься не только текущими вопросами выживания, но также постановкой и решением стратегических задач устойчивого развития.