Сущность и методы управления государственным долгом

С распадом СССР, сменой экономического и политического курса и началом экономических реформ в начале 90-х годов происходят коренные изменения в финансовой и бюджетной системе страны. К прежним причинам бюджетного дефицита присоединились новые, связанные прежде всего с экономическим спадом и сокращением объема ВВП, что естественно привело к сокращению доходной базы. Бюджетный дефицит стал хроническим: в 1993 г. он составлял 6,9% к ВВП, в 1994 – 9,9%, в 1995 – 3,0%, в 1996 – 3,3%, в 1997 – 3,6%, в 1998 – 6,3%.

Важнейшей причиной дефицитности бюджета стало несовершенство налоговой системы. Это связано прежде всего с высокими ставками многих налогов, что привело к значительному сокращению налоговых поступлений. Зависимость поступлений в бюджет от налоговых ставок находит свое теоретическое обоснование в положении А. Лаффера, согласно которому чрезмерное повышение налоговых ставок на доходы предприятий и физических лиц снижает стимулы к капиталовложениям, замедляет экономический рост и приводит к повсеместному уклонению от уплаты налогов. Всё это в конечном счете отрицательно сказывается на поступлениях в государственный бюджет. Графическое отображение зависимости между доходами государственного бюджета и динамикой налоговых ставок получило название кривой Лаффера.

При увеличении налоговой  ставки доходы в госбюджет возрастают. Возрастание происходит до тех пор, пока не будет достигнут оптимальный размер налоговой ставки, обеспечивающий максимальные поступления в бюджет в размере Qk. Дальнейшее повышение налоговой ставки уменьшает стимулы к труду, предпринимательской деятельности и при возрастании налоговой ставки доходы бюджета уменьшаются. Теоретически, при 100%-ном уровне налогообложения поступления в бюджет могут приблизиться к нулю. Таким образом снижение чрезмерно высоких налогов в длительном периоде обеспечивает рост сбережений, инвестиций, занятости, и, следовательно, налоговых поступлений в бюджет.

Ещё одной проблемой, появившейся после перехода страны на рыночную, экономику стал огромный объем теневой экономики, который составляет 41% ВВП.([11] стр. 8) Это намного больше, чем в любой развитой капиталистической стране и даже чем в странах с переходной экономикой (за исключением некоторых государств СНГ). Естественно, что никаких доходов в госбюджет от этого сектора не поступает.

Бюджетный дефицит в России финансировался различными методами. До 1995 года основным внутренним источником финансирования были займы в Центробанке. В 1993 г. впервые были выпущены государственные краткосрочные обязательства (ГКО), а затем облигации федерального займа (ОФЗ). За счет выпуска этих и других государственных ценных бумаг (также использовались казначейские обязательства, облигации внутреннего валютного государственного займа, государственные сберегательные займы, золотые сертификаты) производилось всё внутреннее финансирование бюджетного дефицита. Ещё одним основным источником финансирования являются зарубежные кредиты.

Помимо вышеуказанных  методов с 1990 по 1995 гг. для покрытия дефицита широко использовалась эмиссия  денег, что послужило мощным инфляционным фактором и привело к гиперинфляции. Эмиссия перестала применяться с 1995 г. и это значительно снизило инфляцию в стране.

Внутреннее финансирование дефицита с 1995 г. за счет выпуска ГКО  и ОФЗ привело к быстрому росту внутреннего долга. Динамика государственного внутреннего долга России по ГКО и ОФЗ (в млрд. деноминированных рублей) выглядит следующим образом: 1994 г. – 10,6; 1995 г. – 76,6; 1996 г. – 237,1; 1997 г. – 384,9; 1998 г.- 387,1. ([11] стр. 284) Следствием возрастания государственного долга стало резкое увеличение расходов по его обслуживанию. Это вынудило Правительство РФ осенью 1998 года отказаться от погашения государственных ценных бумаг, осуществить реструктуризацию внутреннего долга, отодвинув сроки выполнения своих обязательств. В результате этого в стране разразился глубокий финансовый кризис, оказавший влияние на все сферы экономической жизни.

Начиная с 1999 года наметилась явная тенденция к сокращению дефицита В 1999 г. он составлял 1,4% от ВВП, а в 2000 г. – 1,08%. Это связано прежде всего с начавшимся экономическим ростом, который был отчасти обусловлен тем, что из-за кризиса 1998г. значительно выросли цены на иностранные товары и многие импортеры ушли с российского рынка, и это создало стимул для развития отечественной промышленности. Также положительную роль сыграло снижение курса рубля, что способствовало увеличению прибыли российских экспортеров и, следовательно, поступлений в бюджет от этих компаний.

За последние годы сделаны значительные шаги по созданию более эффективной бюджетной системы. Сокращение нерациональных государственных затрат привело к позитивным сдвигам в структуре бюджета. Производится урегулирование отношений, в том числе и бюджетных, между федеральным центром и регионами, что также оказывает влияние на функционирование бюджетной системы.

Огромное значение для регулирования госбюджета имеет налоговая реформа, которая призвана снизить налоговое бремя на налогоплательщиков, упростить налоговую систему и повысить качество налогового администрирования.[12, с. 643] Это в конечном итоге должно способствовать улучшению собираемости налогов и увеличить поступления в бюджет.

Федеральный бюджет в 2001 года на основе данных о финансировании исполнен с профицитом в сумме 62,8 млрд. рублей, или 1,6% к объему ВВП Эти средства были направлены в основном на погашение государственного долга.

Проблема бюджетного дефицита в России видится экономистам  почти нерешаемой. С одной стороны, власти планируют к 2013 году вдвое  уменьшить бюджетную дыру. Но с  другой стороны – резервов для  этого практически нет, учитывая необходимость выполнять взятые на себя повышенные социальные обязательства, истощение резервных фондов, а также возможную перспективу снижения нефтяных цен. Российские экономисты предсказывают обострение бюджетной проблемы в ближайшие годы. В предвыборный период деньги правительство изыщет. Но затем придется идти на непопулярные меры – от повышения пенсионного возраста до сокращения помощи регионам и увеличения акцизов.

«Президент Дмитрий  Медведев призывает к сокращению дефицита бюджета к 2013 году вдвое по сравнению с уровнем 2009 года. Минфин ставит эту задачи более жестко. Буквально на днях Алексей Кудрин озвучил свои проектировки, согласно которым бюджетный дефицит, который в 2009 году составил почти 6%, а сегодня – около 5,4%, должен сократиться к 2011 году до 4%, в 2012-м – составить 3%, а к 2015 году – 0%.

Но как этого добиться, не совсем понятно», – заявил на пресс-конференции  ведущий эксперт Центра развития ГУ-ВШЭ Андрей Чернявский. По его  словам, в Бюджетном послании можно  увидеть и признаки подготовки к повышению пенсионного возраста. «Если мы хотим одновременно добиться приемлемого соотношения пенсий с заработной платой и при этом не допустить дефицита пенсионной системы, то в среднесрочной перспективе мы должны будем принимать подобные решения. В противном случае это поручение выполняться не будет», – объясняет Чернявский.

Для решения проблемы дефицита бюджета придется идти на жертвы, и аналитики уже знают, где ждать сокращения затрат. По их мнению, под секвестр попадут  образование, здравоохранение, национальная экономика и трансферты регионам. «Если в этом году по направлению «национальная экономика» тратили около 3% ВВП, то в 2011-м – это будет 2,4%, в 2012-м – 1,5%, а в 2013-м – еще меньше, – полагает Чернявский.

По его мнению, на 2011–2012 годы средства для выполнения всех принятых обязательств найдутся, но сложнее  будет позже, когда откроется  так называемое окно политических возможностей – то есть возможность принимать  непопулярные меры. И первой из них  станет скорее всего повышение пенсионного возраста, уверенно говорит он. «Скорее всего можно будет ждать повышения акцизов, сокращения помощи регионам и, что самое печальное, снижения затрат по статье «национальная экономика». Тогда как вложения в инфраструктуру, транспорт, ЖКХ и т.д. могли бы позволить стране быстрее выйти из кризиса.

Впрочем, глава управления экспертно-аналитической деятельности Аналитического центра при правительстве  РФ Леонид Богданов считает, что нет  ничего страшного в том, что Россия будет в ближайшие годы жить в условиях бюджетного дефицита и будет вынуждена занимать средства для его снижения. «Многие страны, в том числе и развитые, имеют куда более высокие показатели дефицита, и ничего страшного не происходит, – отметил он. – Мексика, Турция, Таиланд не имеют никаких суверенных фондов, однако это не мешает им занимать деньги на довольно выгодных условиях». В ответ Чернявский пояснил, что занимать придется довольно много. «Не 5 миллиардов, как в этом году, а 30 миллиардов долларов и больше, – отметил он. – Но ситуация в мире меняется в худшую сторону, так что стоимость заемных денег будет только расти».

Глава 2. Сущность и методы управления государственным долгом.

1. Понятия и виды государственного долга.

Государственный долг —  это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это время положительных сальдо бюджета. Различают внешний и внутренний государственный долг.

В России сложился отличный от общемирового подход к такому разделению. Закон РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", принятый в 1992 г., закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее время заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему. В мировой же практике существуют следующие определения:

Внешний государственный  долг — это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится, на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг. Надо помнить также, что кредитор ставит обычно определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит. Внешний государственный долг возникает в результате размещения займов за рубежом и других форм задолженности иностранным физическим, юридическим лицам и государствам, а также международным финансовым организациям.

Внутренний долг –  это долг государства своему населению. Долговые обязательства могут иметь форму: кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства; других долговых обязательств. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от 5 до 30 лет). Погашаются долги в установленные сроки, которые не могут превышать 30 лет образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются нерегулярно, несмотря на принятие соответствующих законодательных актов. Внутренний государственный долг возникает в результате размещения на внутреннем рынке государственных займов. О размерах государственного долга позволяет судить его доля по отношению к внутреннему валовому продукту или сумме бюджетных расходов. [12, с. 642]

Нарастание внутреннего  долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны. В зависимости от рынка размещения займов государственный долг подразделяется на внутренний и внешний.

2. Основания и причины возникновения государственного долга.

Первое основание возникновения  государственного долга – это  государственные и муниципальные  заимствования, с помощью которых  обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета.

Вторым основанием возникновения  государственного долга Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов  являются кредитные соглашения и  договоры, которые могут заключаться  от имени Российской Федерации, с  кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов

Третьим основанием выступает  предоставление государственных гарантий и поручительств. В этом случае государство  выступает не как заемщик, а как  гарант погашения обязательств за других заемщиков.

Четвертым основанием являются факты, когда государство или  муниципалитеты принимают на себя обязательства  третьих лиц.

Пятым основанием возникновения  долговых обязательств государственного и муниципального долга в Бюджетном  кодексе названы соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта РФ прошлых лет.

Войны - какая-то часть государственного долга стала результатом дефицитного финансирования военных действий. Долг существенно возрос в период первой мировой войны и увеличился более чем в 5 раз за время второй мировой войны. Основная задача в тот период состояла в том, чтобы перераспределить значительную часть экономических ресурсов, направив их из производства гражданской продукции на нужды военного производства. Государственные расходы на вооружение и содержание военнослужащих существенно возросли. Для решения этой проблемы можно было выбрать один из трех вариантов финансовой политики: повысить налоги, напечатать необходимое количество денег или прибегнуть к дефицитному финансированию. Правительство опасалось, что при налоговом финансировании ставки налогов придется поднять настолько, что этот полностью подорвет стимулы к труду, в то время как национальные интересы требовали вовлечения все большего числа людей в состав рабочей силы и создания у уже работающих эффективных побуждений к удлинению рабочего времени. Слишком высокие налоговые ставки, очевидно, могли послужить препятствием к достижению этих целей. Эмиссия дополнительных денег для финансирования расходов усилила бы инфляцию. Таким образом, участие США во второй мировой войне финансировалось в основном за счет продажи облигаций населению, позволившей "оттянуть" из обращения расходуемый доход и высвободить ресурсы из гражданского производства, с тем, чтобы направить их в распоряжение оборонных отраслей.