Российская муниципальная служба на современном этапе

  Глава 3. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий.

 Сложность и многогранность такого социального института, как муниципальная служба, закономерно делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, психологии, философии и юриспруденции.

 Следует отдать должное молодым отечественным социологам, наиболее активно сегодня изучающим этот достаточно новый феномен российской действительности. Здесь необходимо отметить труды таких ученых, как А. Е. Балабанов, О. В. Берг, М. А. Васильев, С. В. Вобленко, Г. М. Говоренкова, Н. П. Ерошкин, Г. П. Зинченко, Ю. В. Кириллов, А. О. Широков. Их вклад в теорию муниципальной службы бесспорен, особенно в сфере разработки методологии муниципального управления, повышения квалификации муниципальных служащих, изучения кадрового потенциала, проведения консалтинга отдельного муниципального образования.

 К сожалению, в юридической науке муниципальной службе по сравнению с государственной уделяется второстепенное значение. Очевидно, причины такого положения кроются в приоритетности задач, стоящих перед государственной службой. Кроме того, муниципальное право, правовым институтом которого является муниципальная служба, является одной из новейших отраслей российского права. Поэтому муниципальная служба в той же мере, что и другие категории муниципального права — местный референдум, муниципальные выборы, статус представительного и исполнительного органа местного самоуправления, публично-правовые интересы местного сообщества — нуждаются в самостоятельном комплексном исследовании.

 Историю становления российской муниципальной службы нельзя рассматривать в отрыве от формирования самоуправленческих традиций. В России первая наиболее последовательная общегосударственная реформа местного самоуправления датируется 1864г. Проводившаяся в связи с отменой крепостного права реформа городского и земского самоуправления была вызвана к жизни отнюдь не либеральными намерениями царской власти, которая в силу известных политических событий была вынуждена обратиться к подобию самоуправления — земствам и городским управам.  Учитывая, что до середины XIX в. более 80 % населения находилось в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась не снизу, а сверху — правительством, которое сочло целесообразным децентрализовать свои функции.

 Следующим «знаковым» правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественной муниципальной службы, было «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1864 г.), которое четко определило, что ответственность подчиненных Земским Управам служащих определяется самими Управами. Эти же лица за преступления по должности подвергались ответственности не иначе, как по уголовному следствию и суду наравне с лицами, состоящими на государственной службе.

 Показательный факт дискриминационной этноконфессиональной политики царской России даже в отношении порядка замещения должностей городской общественной службы демонстрирует Дородовое Положение 1870 г., нормативно закрепившее запрет на избрание Городским Головой евреев. Причем, число членов Городской Управы из нехристиан не должно было превышать одной трети всего ее состава.

Гарантией добросовестного исполнения обязанностей Городским Головой являлась невозможность  его отлучки из города на время  более двух месяцев, а более длительное отсутствие допускалось только с  разрешения губернатора. Такое же правило действовало и в отношении должностных лиц Городского общественного управления, которые должны были испрашивать разрешение на отлучки у Городского Головы.

 Акцентируя внимание на Советах, отечественные исследователи не рассматривали все другие формы волеизъявления местного населения.     Совершенно справедлива оценка данного периода развития советской правовой теории, сделанная создателем конституционной концепции народовластия В. Т. Кабышевым: «Долгие годы в литературе утверждалось, и советская конституционная практика это подтверждала, что главной формой осуществления власти народа является представительная форма демократии. Ныне утверждать так — неверно по существу и некорректно по форме. Сведение прямой формы осуществления власти народа к положению второстепенной, вспомогательной объективно принижает ее роль и значение.   Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется».

 Развитие темы социалистического самоуправления народа в 80-90-х гг. нынешнего столетия характеризовалось предельно широким и объемным пониманием самоуправления как социального феномена, охватывающего все сферы жизни общества. В единую систему самоуправления включались и Советы всех уровней, и трудовые коллективы, и общественные организации.

Явные изменения в официальной советской  теории самоуправления были связаны  с подготовкой и принятием  Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 г. Именно с принятием данного Закона термин «местное самоуправление» прочно утвердился в правовой науке и политической практике.

 Российский законодатель впервые применил данный термин в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который не содержал понятия «муниципальная служба». Это объясняется, по нашему мнению, тем, что продолжавшая функционировать система местных Советов с назначаемыми ими главами администраций не нуждалась в деидеологизированном, независимом аппарате местных чиновников.   Известное реформирование органов местного самоуправления 1992 г. впервые исключило местные Советы народных депутатов из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации.

Действующая Конституция РФ 1993 г., посвятившая  самостоятельную главу местному самоуправлению, исходит из уже устоявшейся  в науке идеи негосударственной  природы местного самоуправления.

 Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними. В настоящее время утверждающаяся поликорпоративность публичных интересов в Российской Федерации требует выделения четкой сферы деятельности двух видов публичной службы: государственной, преследующей общегосударственные цели, и муниципальной, направленной на решение задач местного значения.

 Конституция 1993 г. обусловила появление наряду с государственной службой нового вида публичной службы — муниципальной. Здесь справедливо предложение Ю. Н. Старилова о целесообразности формирования, выделения в теории и установления в законодательстве более общего и единого понятия — служащие публичных учреждений. По его мнению, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права, в том числе органов местного самоуправления и органов, образуемых ими.

 Под муниципальной службой в соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. в редакции от 17 марта 1997 г. понимается «служба на должностях в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий». Соответственно лица, осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе на этих должностях, являются муниципальными служащими.

 Муниципальная служба является одним из важных в науке муниципального права понятий, отражающим характерные черты российской муниципальной практики. Данная категория отличается многоцелевой функционально-направленной деятельностью, сфера действия которой охватывает исполнение полномочий органами местного самоуправления.

В правовом аспекте муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность  общественных отношений, возникающих  в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Главная функция данного правового института состоит «в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида».

 Согласно Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. с изменениями от 13 апреля 1999 г. «муниципальная служба — это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной». При этом данным законом специально оговаривается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в нем не устанавливается.

 Однако нельзя говорить о правах муниципальных служащих, при этом забывая о депутатах представительного органа местного самоуправления, поскольку именно от депутатов зависит уровень и качество тех решений, которые призваны выполнять муниципальные служащие.

 Наиболее рациональное обоснование наименованиям «муниципальная служба» и «муниципальный служащий», на наш взгляд, предложил Ю. Н. Старилов, который считает, что «эти понятия объединяют всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления как бы последние ни назывались».

 Федеральный закон закрепляет основные принципы муниципальной службы в Российской Федерации. Исходя из конституционного права граждан РФ на участие в управлении делами местного сообщества, рамочный федеральный закон закрепляет важнейшие принципы муниципальной службы. Центральным из них является принцип равного доступа к муниципальной службе, все же прочие производны от него. Эта новая для российской действительности норма порывает со столь недавним для нашей страны «партийно-номенклатурным» подходом не только к муниципальной, но и государственной службе, где действовали такие ограничительные факторы, как обязательное членство в КПСС, национальность, отсутствие родственников за границей и т. д. Сегодня граждане имеют равные возможности поступления на муниципальную службу при наличии вакансий без какой-либо дискриминации по признаку расы, пола, национальности, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии.

 Одним из определяющих условий поступления и прохождения муниципальной службы является профессионализм, предполагающий прежде всего знание особенностей соответствующей управляемой сферы, наличие специального образования, стажа. Профессионализм муниципального служащего призван обеспечить стабильность данного вида публичной службы, качественное выполнение функций, постоянную готовность к выполнению сложных заданий, возможность поддерживать уровень квалификации, достаточный для выполнения своих должностных обязанностей.    Муниципальный служащий должен быть компетентным сотрудником во всех сферах, но особенно в общении с населением. При осуществлении своих функций муниципальный управленец интересы муниципального образования должен видеть через призму защиты прав каждого конкретного человека, обратившегося к нему за разрешением своей проблемы.

 По аналогии с разрабатываемой сейчас концепцией кодекса государственной службы, составной частью которого будет свод этических правил государственного служащего, на наш взгляд, можно было бы предусмотреть подобный кодекс для муниципальной службы. Очевидно, никто не может заставить муниципального служащего в своих убеждениях быть политически нейтральным, но работать добросовестно и доброжелательно относиться к людям он обязан.

 Одной из аксиом свода этических правил должно являться бесспорное требование: «Муниципальный служащий уважает честь и достоинство людей, которые становятся объектами его профессионального внимания».

Важнейшей организационной и кадровой гарантией  местного самоуправления является подготовка на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов.

 Профессионализация через образование и переподготовку — наиболее эффективный способ разрешения практических проблем, возникающих как результат трансформации внешней среды либо смены приоритетов в деятельности.

 Специфика деятельности местных органов исполнительной власти обусловливает особые требования к обучению муниципальных управленцев, ориентированному на ту предметность, которая актуальна сегодня. Эта предметность относится к освоению технологии, формирующей умение работать с нормативными актами, а также позволяет создавать и закреплять правовые процедуры их исполнения.

 Знание управленческих связей и владение юридической техникой — залог продуктивного диалога между муниципальным служащим и населением, который, в свою очередь, обеспечивает повышение уровня правовой культуры местного сообщества.

 Как научить этому — вопрос для профессиональных высших учебных заведений, занимающихся подготовкой и переподготовкой управленцев.

 В Поволжской академии государственной службы обучающие программы по государственной и муниципальной службе отработаны давно и с успехом применяются на различных формах обучения. Однако это отнюдь не означает, что здесь найдена идеальная формула обучения чиновников муниципалитета, не требующая дальнейшего совершенствования. В отличие от программ для государственных служащих, прошедших достаточно длительную обкатку, сложность подготовки обучающей программы для муниципальных служащих заключается в том, что именно здесь следует внедрить тот универсальный комплекс вопросов, который повседневно встает перед муниципальным служащим. Особенности муниципальной деятельности диктуют необходимость как своевременного практического решения проблем местного сообщества, так и их квалифицированного теоретического осмысления, чтобы удачно найденное решение могло быть использовано в «копилке» опыта муниципальной службы.