Регулирование естественных монополий

    С другой стороны, практика показывает, что эти меры регулирования не достаточно эффективны и нередки случаи самоуправства и злоупотребления, например РАО ЕС, практиковавшая отключения потребителей, в том числе обозначенных законодательством, как обязательные в обслуживании.

Современная ситуация с регулированием естественных монополий в России

    Естественные  монополии продолжают оставаться значимым сегментом в экономике России. На долю только трех крупнейших компаний (РАО "ЕЭС России", ОАО "Газпром" и МПС), по оценкам Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), приходится 13,5% ВВП и 16% всей прибыли. На предприятиях этих структур задействовано 4% занятых в экономике и используется 23% основных фондов страны.

    Практически весь объем продукции и услуг  естественных монополий (за исключением газовой отрасли, где доля экспорта в добыче - более 30%) потребляется на внутреннем рынке и является одним из основных факторов, определяющих издержки предприятий.

    Без сомнений, эффективность функционирования естественных монополий определяет конкурентоспособность экономики России на международных рынках, не говоря уже об инфраструктурном обеспечении всей жизнедеятельности страны. Именно несоответствие структур естественных монополий и системы их государственного регулирования достигнутой степени развития рыночных отношений и условий интеграции в мировое экономическое пространство обусловило необходимость реформирования этой области.

    При этом в реформах тесно переплетаются  собственные экономические интересы трех основных движущих сил:

• самих монополий, совмещающих в себе как естественно-монопольную сферу (инфраструктуру), так и потенциально конкурентные виды деятельности,
• независимых от монополий производителей, для реализации товаров и услуг которых необходима инфраструктура монополий и инвесторы
• промышленных потребителей указанных товаров и услуг.

    Государство же здесь выступает скорее арбитром, чем самостоятельной силой, хотя последнее слово остается именно за ним. Государство достаточно жестко регулирует в настоящее время деятельность монополий, причем как в естественно-монопольном, так и в потенциально конкурентных секторах, что ограничивает получение желаемого уровня доходов и инвестиций. Поэтому главная цель, которую преследуют монополисты при продвижении реформ - под рыночными лозунгами минимизировать государственное регулирование. При этом, естественно, большого стремления потерять контроль над рынком они не проявляют.

    Так, системный оператор, который определяет направление потоков электроэнергии на оптовом рынке, создан как 100-процентно дочерняя компания РАО "ЕЭС России". И, похоже, будет оставаться в неизменном виде до 2005 г. Между тем, частично либерализация оптового рынка электроэнергии намечена уже на следующий год.

    МПС РФ на неопределенный срок планирует  сохранить интеграцию инфраструктуры и грузовых перевозок в одной компании, "Газпром" также не торопится разделить функции добычи и транспортировки.

    Основной  же интерес независимых производителей и инвесторов заключается в получении недискриминационного доступа к инфраструктуре естественных монополий и прямого выхода на потребителей, а также в формировании действительно конкурентной среды со свободными ценами при жестком регулировании стоимости услуг естественных монополий.

    Промышленные  же потребители со своей стороны заинтересованы, в первую очередь, в минимизации тарифов (цен) на услуги и продукцию, поставляемые естественными монополиями, при заданном уровне их надежности и качества. Таким образом, потребителям выгодно развитие конкуренции при сохранении государственного регулирования тарифов и цен - сочетание редкое, но принципиально возможное.

    Задача  государства в этих условиях - сбалансировать интересы всех участников процесса, обеспечив при этом сохранение стабильности в экономике и устойчивого роста.

    Реформы естественных монополий должны стать составной частью общей стратегии социально-экономического развития страны. Пока же складывается обратная ситуация: основными инициаторами реформ и их идейными наполнителями являются сами монополии, борьба заинтересованных сторон вокруг концепций реструктуризации и содержания законов обостряется, а последствия реформ для экономики так никто и не оценил. Необходимо провести комплексный анализ, который даст ответ, в том числе и на вопросы, каким образом динамика цен естественных монополий повлияет на региональную специфику производства, финансовое положение предприятий-потребителей и проходящие в них инвестиционные процессы. Пренебрежение этими вопросами в итоге повлечет за собой замедление экономического роста и усилит региональные диспаритеты.

    Государственная стратегия должна строиться с  учетом особых условий функционирования естественных монополий в России, которые не повторяются ни в одной стране мира и связаны с:

• большой протяженностью территории, которая обуславливает, с одной стороны, роль естественных монополий как экономического механизма государственной интеграции, а с другой, - неизбежно высокие транспортные затраты,
• суровыми климатическими условиями на большей части территории, что обуславливает неизбежно более высокую энергоемкость экономики,
• стратегическим значением продукции естественных монополий для национальной безопасности, геополитическим влиянием и обеспечением экспортного потенциала страны,
• низким уровнем технологий, в том числе энергосберегающих, и экономической эффективности на предприятиях-потребителях продукции естественных монополий, а также жилищно-коммунального хозяйства на фоне низкой платежеспособности,
• историческим размещением предприятий (в том числе - крупных), экономически обусловленным распределением промышленного производства с ориентацией на источники энергии.

    Нетрудно  предугадать, что проведение реформы  без учета перечисленных факторов с одновременным осуществлением ускоренной интеграции в мировую  экономику на либеральных принципах будет способствовать остановке существенно большей доли промышленности, население же и ЖКХ перестанут платить за энергию, бюджет истощится, топливно-энергетический комплекс будет переориентирован исключительно на внешний рынок.

    Поэтому подход к реформам должен быть строго взвешенным, основанным на точных расчетах. Прямой перенос какой-либо зарубежной модели на российскую почву просто недопустим. Более того, технологические особенности каждой из отраслей естественных монополий требуют особого подхода.

    Очевидно, что естественно-монопольные и потенциально конкурентные виды деятельности в каждой из них должны быть разделены настолько, насколько это целесообразно в существующих условиях.

    Разделение  финансового учета по видам деятельности является минимальным и первоочередным требованием реформы. К настоящему времени понимание этого достигнуто на всех уровнях власти. Однако практическая реализация не всегда адекватна сложившимся условиям.

    Энергетика. Как известно, в середине 2002 г. Правительство определило достаточно взвешенный, гибкий и прогрессивный план реформирования электроэнергетики, с учетом перехода к последующему этапу лишь после анализа результатов предыдущего. Сейчас в Госдуме проходит соответствующий пакет законопроектов, в котором уже заметно существенное отступление от первоначальных позиций. Так, вертикально интегрированные компании разрушаются полностью, системному оператору все полномочия предоставляются раньше, чем он становится независимым, нарушаются права собственников сетей, производителей и потребителей электроэнергии, предполагается резкий рост регулируемых тарифов в течение года после принятия законов. Получается, что одной рукой Правительство строит цивилизованное общество, поддерживает развитие эффективных форм производства (вертикально интегрированные компании являются основой мировой экономики, включая электроэнергетику), заботится о правах собственников и инвесторов, проводит политику сдерживания инфляции, пытается отстоять интересы российской промышленности в мировой торговле, а другой - действует в противоположном направлении в отдельно взятой отрасли. Предстоит серьезная работа по корректировке законопроектов, которые сейчас больше отвечают интересам РАО "ЕЭС России" и транснациональных компаний, чем экономическим интересам страны. Тем не менее, останавливать уже начавшуюся реформу электроэнергетики нельзя, хотя задачи создания конкурентного рынка электроэнергии, модернизации отрасли, привлечения частных инвестиций, ликвидации перекрестного субсидирования необходимо решать в ближайшее время.

    МПС. Принятая Программа реформирования железнодорожного транспорта значительно менее прогрессивна по сравнению с программой реформирования электроэнергетики. Все самые насущные преобразования отложены на неопределенный период:

• введение раздельного учета по видам деятельности планируется только спустя полгода после регистрации ОАО "РЖД", контроль над которым обеспечить будет еще сложнее, чем сейчас контролировать МПС,
• сроки введения новой тарифной системы с раздельной платой за услуги инфраструктуры и за "вагонную" составляющую также не определены.  
  Понятно, что это произойдет не раньше, чем будет введен раздельный учет
• будут ли грузовые перевозки организационно отделены от инфраструктуры - еще неизвестно. Этот вопрос подлежит рассмотрению только через пять лет, хотя именно он изначально потребовал структурного реформирования железнодорожного транспорта.

    Зато  предполагается, например, что тариф  за пользование инфраструктурой  будет дифференцирован по платежеспособности грузоотправителя. В практике регулирования естественных монополий это называется ценовой дискриминацией. Вспомним детскую загадку: "Что тяжелее - килограмм пуха или килограмм железа?".

    Здесь, как и в реформе электроэнергетики, существует большая опасность тенденциозной, однобокой реализации преобразований в интересах исключительно монополиста. Эта опасность ясно прослеживается в проектах базовых законов, подготовленных МПС РФ и принятых Госдумой в первом чтении. Анализ показывает, что в существующей редакции законопроекты не позволят реализовать ни одну из декларированных целей правительственной Программы структурной реформы железнодорожного транспорта. Более того, становится очевидным стремление железнодорожников снять с себя максимальный объем обязательств, ущемляя при этом права пользователей услуг железных дорог. Как видим, под лозунгом реформы МПС решает свои узковедомственные задачи, а общегосударственные цели снова остаются на обочине. Таким образом, и этот законопроект нуждаются в серьезной доработке.

    "Газпром". Правительство еще не приняло окончательного решения относительно путей реформы газовой отрасли, заняв самую взвешенную из возможных позиций - сначала провести инвентаризацию имущества и просчитать эффективность различных вариантов преобразований. Очевидно, в сегодняшних условиях государству может быть не выгодна реформа газовой отрасли и самого "Газпрома". В первую очередь, из-за значимого положения "Газпрома" для бюджета страны, его налоговой составляющей (более 30% налоговых доходов федерального бюджета), которую проще контролировать через единую, нераздробленную структуру. Кроме того, предварительные оценки показывают, что разделение "Газпрома" на конкурирующие компании принесет больше вреда, чем пользы, и для самой отрасли с учетом ее высокой капиталоемкости. Важным также представляется для государства и монопольное право "Газпрома" на экспорт газа - как значимый фактор влияния на экономические и политические процессы в Европе.

    Достаточно  сильные стимулы для повышения  эффективности газовой отрасли  уже создаются существующей конкуренцией с зарубежными газовыми компаниями и относительно жесткими ограничениями по росту тарифов на внутреннем рынке. В этих условиях сохраняющееся в отрасли централизованное управление позволяет реализовать все преимущества монополии, оптимизировав финансовые и материальные потоки, поскольку положительный эффект масштаба продолжает действовать на всех стадиях производства.

    Но  главное заключается в том, что  сохранение централизованного управления в газовой отрасли позволяет государству контролировать внутренние цены на газ, которые являются критическим параметром, определяющим сбалансированность экономики на период ее модернизации и технического перевооружения, на что потребуется порядка 10-15 лет.

    Таким образом, при желательности разделения "Газпрома" в долгосрочной перспективе, на ближайшее десятилетие этот процесс нецелесообразен. Те же отдельные недостатки, которые, так или иначе, возникают вследствие монополизма "Газпрома", должны устраняться путем совершенствования государственного регулирования и стимулирования конкуренции со стороны независимых поставщиков газа за счет создания механизма недискриминационного доступа к транспортной сети.

    Вместе  с тем, ключевые проблемы отрасли  требуют серьезной проработки. В  первую очередь необходимо повысить прозрачность "Газпрома", освободив его от непрофильных активов. Не менее важным представляется постепенное снижение зависимости внутренней экономики от газа, замещение его в топливном балансе углем. Все эти проблемы объединяет то, что они могут быть решены без структурной перестройки газовой отрасли.

    Усиление  государственного регулирования. Процессы структурного реформирования естественных монополий должны быть скоординированы через развитие системы их государственного регулирования. Стоит поддержать организационные меры, предпринимаемые Президентом и Правительством в этом направлении.

    Прежде  всего, функции федерального регулирования  основных естественных монополий объединены в едином органе - Федеральной энергетической комиссии. Предельные параметры повышения цен и тарифов для всех субъектов естественных монополий на следующий год устанавливаются предварительно, при подготовке проекта государственного бюджета график повышения тарифов также утверждается заранее.