Реформирование жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования

     1 Теоретические основы  организации содержания  и развития жилищно-коммунального  хозяйства муниципального  образования

     1.1 Содержание, цель, задачи и особенности жилищно-коммунального хозяйства

 
 

     Жилищно-коммунальное хозяйство (в дальнейшем ЖКХ) представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.

     В составе ЖКХ выделяются следующие  подотрасли:

     1) жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное  производство;

     2) водоснабжение и водоотведение;

     3) коммунальная энергетика (электро-, тепло-, газоснабжение);

     4) городской транспорт (автобус,  трамвай, троллейбус);

     5) информационное хозяйство (кабельные  сети, спутниковое телевидение, оптоволоконные  системы и электронные каналы  связи, системы компьютерной связи и обеспечения;

     6)внешнее  городское благоустройство, включающее  дорожное хозяйство и дорожно-транспортное  строительство;

     7) санитарная очистка территорий (уличная  уборка, домовая очистка с утилизацией  бытовых и пищевых отходов);

     8) зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство);

     9) гостиничное хозяйство;

     10) бытовое обслуживание (бани, прачечные,  ритуальное обслуживание и т.д.)[1];

     11) уличное освещение.

     К числу особенностей ЖКХ как отрасли  народного хозяйства, на наш взгляд, можно отнести:

     1) сочетание производственных и непроизводственных функций, связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;

     2) особую социальную значимость, усиливающую  необходимость государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;

     3) сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и некоммерческих организаций;

     4) отрасль представлена как естественными  монополиями (транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);

     5)  многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;

     6) сочетание крупного (производство  энергии, водоканал, трубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;

     7) рассредоточение центров оказания  услуг соответственно системе  расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;

     8) особая значимость экологического  и санитарно-эпидемиологического  контроля;

     9) необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;

     10) многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные  организации) [1].

     Повышение требований к ЖКХ, его развитие и  совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения.

     ЖКХ включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. Они включают:

     1) санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);

     2) внутригородской пассажирский транспорт  общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен);

     3) коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные  котельные, электростанции и газовые  заводы, не входящие в общие  электрические системы);

     4) коммунальное обслуживание (бани, прачечные,  парикмахерские, гостиницы);

     5) внешнее городское благоустройство  (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение) [2];

     6) подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные  заводы, мастерские).

     В состав городского хозяйства входят также городские (муниципальные) и районные (местные) органы управления, финансово-кредитные учреждения, органы по поддержке и охране общественного порядка, учреждения науки и научного обслуживания внутригородского значения. Городское хозяйство при этом представляет не простой набор перечисленных сфер, а интегрированную «сосудистую систему», связывающую воедино все элементы обслуживания города (территории).

     К числу специфических особенностей ЖКХ следует отнести также его многоотраслевой характер; преимущественно местный характер обслуживания; тесную связь с промышленностью; взаимосвязь отраслей и предприятий, обслуживающую особенности процессов воспроизводства.

     Ведущей отраслью городского хозяйства, наиболее сложной и разветвленной является ЖКХ. Подотрасли ЖКХ, удовлетворяя соответствующие потребности населения, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования как социальной, так и производственной структуры региона.

     ЖКХ формирует соответствующее качество жизни населения, культуру быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность.

     Несмотря  на многоотраслевую структуру ЖКХ  представляет собой целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктуры территории[2].

 

      1.2 Причины кризисного состояния и реформирование ЖКХ 

      В настоящее время ЖКХ страны испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам. Планово-распределительные отношения в жилищной сфере дискредитировали себя еще в советские времена. Бюджетное дотирование ЖКХ было обусловлено ростом инфляции и политикой удешевления стоимости строительства, что вело к увеличению расходов на эксплуатацию. Из-за многолетнего финансирования по остаточному принципу и закономерного при этом отсутствия должного ремонта жилищного фонда ЖКХ стало самой изношенной отраслью страны[3].      Все эти проблемы существовали и ранее, но в условиях переходного периода они резко обострились. Основными причинами этого  являются: 1) монополизм государственной и муниципальной собственности на объекты ЖКХ;           2) чрезмерная концентрация управления на уровне местных органов исполнительной власти;         3) разбухшие управленческие структуры, бюрократизм и протекционизм;            4) несоответствие цен и тарифов на услуги ЖКХ фактическим затратам на их производство;          5) слабое развитие хозрасчетных отношений на предприятиях ЖКХ и отсутствие действенных экономических стимулов;     6) отсутствие современного научно-технического менеджмента;  7) слабый учет и защита интересов потребителей услуг ХКХ;  8) отсутствие действенной системы социальной защиты населения при внедрении рыночных механизмов в отрасль[2].      Только устранение указанных причин позволит повысить эффективность хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере. Необходимость комплексного подхода к решению жилищной проблемы привела к разработке новой жилищной политики и созданию государственной целевой комплексной программы "Жилище", разработанной по инициативе Госстроя России согласно Постановлению Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 602 "О мерах по реализации программы углубления экономических реформ"[4].         Однако указанный подход не учитывал падение реальных денежных доходов населения, обнищание основной его массы, оставил в стороне принципы социальной защищенности. Рост доходов населения был недостаточным для выполнения поставленных задач. Сложившаяся ситуация потребовала внесения изменений в первоначальные планы и продления сроков перехода на 100%-ю оплату.     Последующим развитием нормативно-правовой базы жилищной реформы стал Федеральный закон от 24 декабря 2005 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики"[2], который ввел новые понятия в жилищное законодательство России. На этой основе было принято Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2006 г. № 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг"[3], которое предусматривало подготовку методики расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ. Эта методика была разработана и утверждена. Она предполагает создание на местах "Служб заказчика" по оказанию жилищно-коммунальных услуг как структурных подразделений местной исполнительной власти.  Создание этих структур было призвано разрушить существующий в отрасли затратный механизм. Их отношения с предприятиями ЖКХ должны были строиться в соответствии с заключенным между ними договором, которым определяются права и обязанности сторон, в том числе гарантии собственника жилья (муниципалитета) - о своевременном финансировании работ по его техническому обслуживанию, содержанию и ремонту. Однако при постоянном дефиците бюджета это условие договора сдерживает местные органы исполнительной власти от перехода на договорные отношения в отрасли и создания дирекций "единого заказчика". В связи с этим новая форма управления по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и его ремонту внедряется крайне медленно, что не позволяет развивать рыночные отношения.Проводимые в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 935 меры имели две цели:      1) освободить бюджет от расходов на содержание ЖКХ и переложить их на плечи потребителей, поскольку предполагалось, что население будет жить в приватизированных домах (кондоминимумах) и как рыночный субъект будет оплачивать жилищно-коммунальные услуги по "рыночным ценам" из собственного кармана исходя из господствовавшей либерально-монетарной концепции реформ. Это означало, что государство практически полностью устраняется от контроля и регулирования экономических процессов в ЖКХ[7].          Замена административной системы управления экономическими методами хозяйствования не означает отказ от государственного и муниципального регулирования. Специфика системы жилищно-коммунального обслуживания для которого характерно наличие естественных монополий (электро-, газовые, тепловые, водопроводные, канализационные и другие сети) означает, что введение частной собственности не приводит к созданию конкурентной среды, активизирующей экономические методы управления, а наоборот, может усилить монополизацию коммунальной деятельности.    При сохранении затратного принципа оказалось неэффективным ограничение расходов на оплату услуг ЖКХ долей в 20% от семейного бюджета (совокупного дохода семьи). Такой уровень предполагается ввести только на заключительном этапе преобразований в ЖКХ[8].   В дальнейшем, попытки переложить жилищно-коммунальные расходы полностью на население при одновременном сохранении затратного механизма ценообразования на услуги ЖКХ, несомненно, приведут к росту социальной напряженности, дискредитации самой идеи жилищной реформы. Ведь на деле мы наблюдаем только рост затрат населения на оплату услуг ЖКХ при сохранении их низкого качества.      В связи с неудовлетворительным ходом реформ в отрасли было принято Постановление Правительства РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" № 707 от 18 июня 1996 г. [4], которым отменялось предшествующее "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг..." № 935 от 22 сентября 1993 г[5].    В новом Постановлении акцент был сделан на эффективный сбор платежей с населения. Однако если речь идет о формировании рыночных основ хозяйственных отношений в ЖКХ, то непонятно на каком основании следует взимать с населения полную оплату за неоказанные или низкокачественные услуги ЖКХ, возмещать за счет населения средства, затраченные на переоборудование теплотрасс и иных коммунальных сетей и тем более на потери воды, тепла, электроэнергии по причине плохого управления, аварийности и ветхости объектов инженерной инфраструктуры. В Постановлении Правительства РФ от 25 августа 2003 г. № 522 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2005 год» [6] особое внимание было уделено усилению социальной политики в сфере ЖКХ, увеличен конечный срок перехода на полную оплату ЖКУ населением, снижена максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, предусмотрено предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам при увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.В тексте Концепции реформы ЖКХ в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425, отмечается необходимость указания источников предоставления льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг. Однако следует указывать также способы их формирования в местных бюджетах, процедуру предоставления льгот малоимущим и др. Программа социальной помощи может стать действенной лишь при четких процедурах их предоставления и перераспределения, высокой степени контроля, упорядочении документооборота и более жесткого учета.   Необходима дифференциация оплаты расходов эксплуатации жилья в зависимости от его технического состояния, степени благоустройства, износа и т.д., то есть в зависимости от его качества. Недопустимо приводить к общему знаменателю панельную "хрущевку" и благоустроенные жилые помещения в квартирах в капитальных домах повышенной комфортности. По моему мнению, необходимо усиление социальной ориентации экономических реформ, в числе которых особое место занимает реформа ЖКХ. Для реализации этой цели необходимо обеспечить: снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания; совершенствование механизмов финансирования в отрасли; усиление социальной политики в сфере ЖКХ; государственное регулирование и контроль за состоянием жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры. Использование новых ресурсосберегающих технологий обеспечит повышение эффективности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.       Главной целью социально-экономических реформ следует считать повышение темпов экономического роста и улучшение качества жизни населения.            Реформа в сфере ЖКХ включает в себя  совокупность взаимосвязанных и последовательных мер, основными из которых следует считать:   1) совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ, обеспечивающее максимальную экономию ресурсов, оперативность управления, адресность предоставления услуг, ответственность производителей и потребителей за качество и рациональное использование услуг в системе ЖКХ;          2) создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев и групп населения, обеспечивающих соблюдение производственной и технологической дисциплины, а также дисциплины в сфере потребления услуг ЖКХ;      3) совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот и субсидий, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;     4) переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, поставки материалов, оборудования и проектно-строительные работы;      5) совершенствование финансовой политики местных органов исполнительной власти, усиление контроля за распределением финансовых ресурсов по отдельным статьям бюджетных затрат; соблюдение строгого режима экономии и концентрацию финансовых ресурсов для финансирования самых эффективных проектов; разработка социально-обоснованных норм отпуска, топлива и электроэнергии населению, подлежащих дотированию в первую очередь; уточнение перечня и регулирование деятельности естественных монополий в сфере ЖКХ через усиление контроля за динамикой себестоимости услуг, ценами и тарифами[12];           6) внедрение на предприятиях ЖКХ новых высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий, дающих возможность снизить себестоимость, а соответственно и тарифы на жилищно-коммунальные услуги при соблюдении стандартов их качества.    Муниципальное регулирование процессов, происходящих в ЖКХ, становится особенно важным при передаче большей части фондов ЖКХ в частное пользование и собственность, и увеличении доли оплаты услуг ЖКХ населением. Это регулирование не противоречит рыночным принципам функционирования ЖКХ.         В настоящее время основными исполнителями работ по организации и деятельности предприятий ЖКХ являются муниципальные предприятия. таким образом, повышение эффективности ЖКХ обусловлено повышением эффективности деятельности МУПов в данной отрасли[13].  

       1.3 Организация  управления ЖКХ на муниципальном уровне  

     Жилищно-коммунальное хозяйство города — это сложная социально-экономическая система, обеспечивающая жизнь и работу населения, а также предприятия различных отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами воды, газа, тепла и другие.        Специфика ЖКХ состоит в его многопрофильности, многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-правовой и экономической основ. Как единый объект управления ЖКХ уже не существует ни на федеральном, ни на региональном уровнях власти, а относится к компетенции органов местного самоуправления. Удельный вес жилищно-коммунального хозяйства в ВВП составляет 7,6%. Объем производимых работ (услуг) в ЖКХ из года в год растет, причем не только в связи с передачей объектов ЖКХ от ведомств (заводов, воинских частей и т. д.) в муниципальную собственность. Влияние на рост объемов производства оказывает повышение и цен, и тарифов на услуги ЖКХ по причине как роста стоимости энергоресурсов, инфляции, так и потерь в сетях, "отапливающих улицу" при эксплуатации изношенного и малоэффективного оборудования[15].          В условиях рынка в жилищной сфере формируются договорные отношения, создаются альтернативные структуры по управлению жильем, вводится независимая экспертиза тарифов в ЖКХ на стадии их утверждения, устанавливаются приборы учета энергоресурсов, модернизируются источники теплоснабжения. К сожалению, внедрение даже отдельных элементов рыночных отношений в жилищной сфере происходит медленно и в объемах недостаточных для создания комфортных условий проживания в существующем жилом фонде.        Основными проблемами управления  ЖКХ на муниципальном уровне являются:            1) основные фонды - коммунальные объекты Сегодня основные фонды ЖКХ характеризуются следующим. Износ объектов коммунального хозяйства достигает 70% (эксплуатация зачастую сводится к латанию "худых" сетей). Форма собственности - муниципальная. Применяемые технологии малоэффективны и энергозатратны (потери от неэффективного использования ресурсов составляют до 40-60%). В результате имеем низкий уровень среды обитания, низкое качество воды, сверхнормативное загрязнение окружающей среды и, как следствие, - нарушенная экология и сокращение продолжительности жизни населения[15];     2) жилищный фонд - основные характеристики: форма собственности - смешанная, в основном муниципальная и частная (приватизированное жилье), износ - более 53%;         3) Система управления - как показывает опыт, в жилищно-коммунальном хозяйстве отсутствуют цивилизованные гражданско-правовые отношения из-за остаточного принципа финансирования и сохранения административных методов управления. В отрасли функционируют муниципальные унитарные предприятия (МУП), которые, по оценке специалистов, являются самой неэффективной формой хозяйствования. По существующему законодательству ЖКХ, будучи многоотраслевым комплексом, относится к компетенции органов местного самоуправления. На этой основе и строится вся система управления ЖКХ. В администрациях многих регионов на областном, краевом и республиканском уровнях отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ региона, в компетенцию которых входило бы решение вполне конкретных задач по выводу ЖКХ из кризисного состояния[15].       В то же время ЖКХ несет на себе бремя обязательств далеко не муниципальных и не подкрепленных достаточным финансированием из бюджета (социальная защита населения, обеспечение услугами ЖКХ бюджетозависимых потребителей и др.). Сегодня предприятия ЖКХ вынуждены эксплуатировать заведомо неэффективное оборудование и жилье, построенное несколько десятков лет назад по неэффективным технологиям, когда идеология энергосбережения и энергоэффективности еще не были приоритетом государства.        Социальные гарантии государства по оплате жилья и коммунальных услуг.  В настоящее время существует две формы социальной поддержки населения по оплате жилищно-коммунальных услуг - льготы и субсидии.   Льготы - социальная поддержка населения по оплате жилищно-коммунальных услуг - установлены по категориальному и профессиональному признакам.  Субсидии - адресная система социальной поддержки населения по оплате жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемая по имущественному признаку. На местах две формы социальной защиты населения накладываются друг на друга. Таким образом, наличие двух форм социальной защиты населения по оплате жилищно-коммунальных услуг приводит к уменьшению оплаты ЖКУ населением. Эти средства должны компенсироваться предприятиям ЖКХ из бюджета[15].  Сегодня мы имеем, а точнее, не имеем системы управления и необходимых источников финансирования предприятий ЖКХ - основы для устойчивого функционирования объектов жизнеобеспечения городов и поселений.  В то же время остро стоит вопрос о необходимости модернизации (реконструкции) большей части объектов жилья и коммунальной инфраструктуры города. Таких средств в ближайшей перспективе нет и не будет ни в бюджете, ни у населения. Изменить исторически сложившуюся ситуацию в этом секторе экономики без участия государства (законодательного, нормативно-технического и финансового) просто невозможно.  Основными препятствиями для успешного функционирования ЖКХ сегодня является то, что:       1) проблема реформирования ЖКХ больше политическая, чем экономическая;            2) документы по реформе ЖКХ для органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления носят не обязательный, а рекомендательный характер;          3) на отрасли, традиционно финансируемой по остаточному принципу, отрицательно сказывается неурегулированность межбюджетных отношений;  4) на муниципальном и субфедеральном уровне отсутствует (за редким исключением) понимание необходимости жесткого регулирования деятельности локальных монополий и создания эффективного управления городским хозяйством в целом. Как следствие, процветает произвол предприятий ЖКХ в части неэффективного использования средств, ценообразования, качества предоставления услуг и др.; - сохраняется психология иждивенчества граждан как в организации самоуправления в жилищной сфере, так и в нежелании платить вовремя, обращаться за субсидиями и другие.         Важнейшей проблемой функционирования ЖКХ в муниципальном образовании является  структура управления. Архаичность структуры управления характеризуется:               1) административными методами достижения целей, решения задач и выполнения функций управления – не осуществлен переход от административных к рыночным методам управления;     2) затратной структурой содержания жилищного фонда.       В действующей системе управления Муниципальный заказчик выступает не как собственник ЖФ, а как структурное подразделение администрации города, по представлению которого и формируется муниципальный заказ в ЖКХ. При этом ответственность у представителя собственника, законодательно установленная нормативными актами, отсутствует. Отсутствует и формализация цели – обоснование сохранности и развития ЖФ, удовлетворение потребности населения в ЖКУ.      Очевидно, что без формализации цели невозможна и оценка работы Муниципального заказчика, становится бессмысленной применение механизмов стимулирования его персонала для эффективного достижения неопределенных целей.      Размытость границ ответственности, а также неопределенность целей, функций и задач управления участников исполнения муниципального заказа ведет к неэффективному, непрозрачному использованию финансовых средств, что формирует благоприятную почву для злоупотреблений со стороны должностных лиц органов местного самоуправления и управления ЖКХ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      2 Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования «город Медногорск»

                        

      2.1 Анализ целевых показателей развития коммунальной инфраструктуры муниципального образования «город Медногорск» 
 

      На  основании анализа существующего  состояния коммунальной инфраструктуры и перспектив развития города Медногорска  определены следующие целевые показатели развития коммунальной инфраструктуры на период до 2028 года:

     1) обеспечить полное удовлетворение перспективного спроса на коммунальные ресурсы в объемах, представленных в таблице 2.1;

Таблица 2.1 – Коммунальные ресурсы

Год	2011	2015	2020	2028
Теплоснабжение  и ГВС (Центр.), тыс. Гкал	170	166	160	160
Водоснабжение, тыс. м3	2800	2800	2900	3000
Водоотведение, тыс. м3	2200	2150	2150	2260
Электроснабжение, тыс. кВтч	47520	46710	46500	51000
Утилизация  ТБО, тыс.м	34	45	52	58

 

       2) обеспечить нормативные требования по наличию резервов мощности в системах ресурсоснабжения;

       3) при разработке проектов нового строительства и реконструкции головных и линейных объектов коммунальной инфраструктуры обеспечить нормативную экологическую безопасность населения при их эксплуатации, в том числе:

       3.1)  при эксплуатации головных объектов системы централизованного теплоснабжения городского округа ПДК выбросов загрязняющих веществ в атмосферу не должны превышать нормативного уровня;