Проблемы государственного долга и способы их разрешения

• поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне, недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их котировки, минимизация стоимости долга для государства;
• обеспечение своевременного исполнения и обслуживания обязательств в полном объеме.

    Весьма  важным фактором в регулировании государственного долга является обеспечение соответствующей законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации. До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации какой-либо обобщенной информации о состоянии и структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований не существовало.

    Идеальный способ обслуживания и погашения  госдолга – своевременный возврат  полученного кредита и процентов  по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие – то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими  трудностями. Возникает необходимость  в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство – заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.

    Механизм  регулирования государственного долга  в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризацией», т.е. основанное на соглашении прекращения долговых обязательств, составляющих государственный  долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия  обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а  лишь переносит ее на более поздний  срок. Следовательно, бремя погашения  ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

    В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного  долга:

Рис. 5 Способы реструктуризации долга

Источник: Составлено автором

    Иными словами схему «облигации-облигации» называют рефинансированием. Рефинансирование – это погашение старой задолженности (и процентов но ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга: замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

    Обмен долговых обязательств на акции в  рамках государственной программы  приватизации (схема "облигации-акции") - форма сокращения государственного долга, широко применявшаяся в конце 80-х - начале 90-х годов в ходе приватизации в ряде стран Латинской Америки  и Восточной Европы. Такая схема  рассчитана на весьма специфические  категории инвесторов - в первую очередь потому, что при ее использовании  структура активов инвесторов изменяется качественным образом. Долговые обязательства  заменяются принципиально иным финансовым инструментом - акциями, которые не предполагают получения инвестором фиксированного дохода. Выигрыш же государства в результате этой операции достаточно очевиден: происходит сокращение долга за счет реализации части госсобственности на приемлемых условиях.

    Примером  хорошо организованной реализации схемы "облигации-акции" может служить  программа реструктуризации государственного долга Аргентины в 1987 г. Тогда  инвесторам было предложено либо использовать средства, замороженные ранее в долгосрочных инвестиционных проектах, под контролем  центрального банка, либо принять участие  в процессе акционирования предприятий, находившихся в государственной  собственности, в рамках процесса первичной  приватизации. Впоследствии держателям замороженных долгов была предоставлена  и третья возможность использования  этих средств: в том случае, если инвестору не удалось принять  участие в процессе приватизации, а условия капитализации средств  в центральном банке оказались  для него неприемлемыми, то он мог  приобрести акции уже приватизированных  компаний на вторичном рынке.

    В других странах реализация схемы  обмена "облигации-акции" принципиально  не отличалась от описанной выше. Варьируемые  параметры этого процесса: набор  инструментов, подлежащих реструктуризации (долговые обязательства с различными сроками обращения, номинированные как в национальной, так и в  иностранной валюте; депозиты; просроченные займы и т.д.), форма обмена (непосредственное участие инвесторов в аукционах, создание специализированных инвестиционных фондов и т.д.), условия репатриации  прибыли (сроки запрета на репатриацию  прибыли, возможность получения  дивидендов), объекты потенциального инвестирования (запрет на приобретение акций предприятий той или  иной отрасли). Следует отметить, что  наиболее активно разновидности  схемы "облигации-акции" применялись  на первом этапе приватизации, когда  большинство предприятий находились в государственной собственности. По мере того как объем неприватизированной  собственности сокращался, данная схема  отходила на второй план.

    Другой  способ – выкуп долга. В случаях, когда государства – должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во – первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во – вторых, нарушается принцип равенства кредиторов.

    Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего госдолга сложилась в РФ в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это  позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на начало 2006 года достиг величины 1 трлн. долларов.

    Еще одним вариантом реструктуризации государственной задолженности (в  первую очередь внешней) является ее безвозмездное списание - частично или целиком. Подобная практика достаточно часто применяется, например, Парижским клубом кредиторов в отношении беднейших стран мира. Так, в ходе саммита "большой восьмерки" в Кельне в июне 1999 г. было принято решение о списании долгов беднейших стран на сумму 71 млрд долл.

    Применение  схемы "списание" промышленно  развитыми странами объясняется  не только соображениями политического  характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто  экономическими расчетами. Например, по данным группы Jubilee 2000 (основная цель которой - ускорение процесса списания долгов беднейших стран и повышение  общего уровня жизни в них), такие  страны, как Лаос, Замбия и Руанда, при наиболее благоприятном стечении обстоятельств смогут в обозримом  будущем погасить лишь половину своей  внешней задолженности, Эфиопия, Малави, Маврикий, Уганда, Мозамбик и Гвинея-Бисау - лишь треть ее. В этом свете списание долгов таких стран можно считать  реальной переоценкой активов промышленно  развитых государств.

    Этот  вариант предполагает достаточно жесткие  условия отбора претендентов на списание долгов. Существует несколько критериев  для указанной процедуры. Так, например, в соответствии с неаполитанскими  соглашениями промышленно развитых стран мира, страна-кандидат на списание должна удовлетворять одному из следующих  двух условий: ВВП на душу населения  не превышает 500 долл. США в год, или  отношение приведенной стоимости  долга к ежегодному объему экспорта превышает 350%. Кроме того, в течение  трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским  клубом кредиторов и их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с  основными кредиторами по вопросу  реструктуризации иных категорий долга.

    В случае выполнения всех этих условий  государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности. В качестве других критериев рассматривается  возможность использования следующих  показателей: приведенная стоимость  долга должна превышать 280% от налоговых  сборов, отношение годового экспорта к ВВП должно превышать 40%, отношение  налоговых сборов к ВВП - более 20%. Дополнительным условием, позволяющим  рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может  рассчитывать на определенное улучшение  условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает  вероятность уменьшения долгового  бремени вплоть до 80% от его первоначального  объема.

    Вместе  с тем процедура списания зачастую сталкивается с определенными препятствиями  со стороны некоторых государств-кредиторов, не преследующих никаких глобальных политических интересов, - к таким  странам относятся, например, Нидерланды, Скандинавские страны. Для данных государств в качестве основного  приоритета выступает получение  от проведения подобных акций максимальной экономической прибыли. Именно поэтому  случай каждого государства досконально  изучается, а процесс списания долга  идет достаточно медленно.

    2.3 Модели решения проблемы, инновационные механизмы

    Опасность большого государственного долга связана не с тем, что правительство может обанкротиться. Подобное невозможно, поскольку, как правило, правительство не погашает долг, а рефинансирует, т. е. строит финансовую пирамиду, выпуская новые государственные займы и делая новые долги для погашения старых. Кроме того, правительство для финансирования своих расходов может повысить налоги или выпустить в обращение дополнительные деньги.

    Серьезные проблемы и негативные последствия  большого госдолга, заключаются в следующем:

• снижается эффективность экономики, поскольку отвлекаются средства из производственного сектора экономики, как на обслуживание долга, так и на выплату самой суммы долга;
• перераспределяется доход от частного сектора к государственному;
• усиливается неравенства в доходах;
• рефинансирование долга ведет к росту ставки процента, что вызывает вытеснение инвестиций в краткосрочном периоде, что в долгосрочном периоде может привести к сокращению запасов капитала и сокращению производственного потенциала страны;
• необходимость выплаты процентов по долгу может потребовать повышения налогов, что приведет к подрыву действия экономических стимулов;
• создается угроза высокой инфляции в долгосрочном периоде;
• возлагает бремя выплаты на будущее поколение, что может привести к снижению уровня их благосостояния;
• выплата процентов или основной суммы долга иностранцам вызывает перевод определенной части ВВП за рубеж;
• может появиться угроза долгового и валютного кризиса.

    Все перечисленные в предыдущем параграфе механизмы снижения долгового бремени являются в большей степени классическими, нежели инновационными. Теперь постараемся поподробнее рассмотреть тот механизм, который был предложен Всемирным фондом дикой природы (WWF) и успешно апробирован в некоторых странах мира.

    Механизм  схемы «долги на проведение природоохранной  деятельности» следующий: кредитор договаривается со страной должником  о сделке, по которой кредитор списывает  долг или его часть в обмен  на обязательство страны-должника вложить  соответствующую сумму в своей  стране в охрану природы и устойчивое природопользование. Такая реструктуризация долгов оказалась реальным стимулом для западных кредиторов при списании части долгов целого ряда стран. Такая схема уже была успешно реализована во многих странах, причем далеко не только бедных: Африка - 8 стран (Мадагаскар, Замбия и др.), Азия - 4 страны (в том числе - Филиппины), почти все страны Латинской Америки (31 страна, включая Боливию, Коста-Рику, Эквадор, Мексику, Перу и др.), в двух Восточно-европейских странах «с переходной экономикой» - Польше и Болгарии. В частности, в Польше реализация схемы «долги на проведение природоохранной деятельности» и создание независимого неправительственного Экофонда внесло большой вклад в решение проблемы государственного долга. Долги Польши 16 западным странам составляли примерно 18 млрд. долл. США, после соглашения о реструктуризации в рамках Парижского клуба в 1991 г. долги были сокращены на 50%, при условии, что они будут выплачены к 2010 г.

    Обмены  «долги на проведение природоохранной  деятельности» - это один из источников финансирования экологической деятельности в условиях значительной долговой задолженности  страны и способ уменьшения международного долга в обмен на экологические  инвестиции.

    Совместная  реализация схемы «долги на проведение природоохранной деятельности»  Правительством Российской Федерации  и Всемирным фондом дикой природы, который является одним из основных в мире обладателей институционального опыта реализации данной схемы обмена долгов, может способствовать как  уменьшению внешней задолженности  России и довольно большой группы развивающихся стран, так и формированию долговременных финансовых механизмов сохранения биоразнообразия России и стран, которые имеют перед  ней задолженность.

    Реструктуризация  внешних долгов России с использованием схемы «долги на проведение природоохранной  деятельности» может создать  долговременные уникальные возможности  для национального финансирования природоохранных проектов и программ, в том числе и для обеспечения  основной деятельности заповедников и  национальных парков, финансирования государственных природоохранных и инвестиционных экологических программ и т.п. В России именно сейчас созревают условия для проведения обменов «долги на проведение природоохранной деятельности». В этом потенциально заинтересованы все стороны - и Россия, и разные группы кредиторов.